סוגיות בחינוך מיוחד ושיקום, כרך 20, מס. 1 ע' 5-16
אחוה הוצאה לאור 2005
הצעת חוק מאבחנים ומטפלים בלקויות למידה -
דרכים לפתרון בעיית האבחון והטיפול בישראל
אורן לם
תקציר: מדוע דרושה חקיקת כנסת לעניין מיהו הרשאי לאבחן לקויות למידה?
א. כאשר לאבחנת לקות כזו או אחרת מתלווים תגמולים חברתיים - כלכליים, המשולמים מכיסו של
הציבור הרחב, יש מקום שלציבור - באמצעות נציגיו הנבחרים - יהיה מעמד בקביעת המופקדים הלכה למעשה על חלוקת הטובין המשותפים.
ב. בכל המקצועות הטיפוליים / סיעודיים מתקיים מתח מתמיד בין בעלי עניין. חקיקה פרופסיונלית מאפשרת השמעת קול וגם מתח בריא והכרחי בין שלושת הקודקודים.
ג. חקיקה פרופסיונלית מאפשרת יצירת דינמיקה של שיפור השכלה מקצועית, קביעת מנגנוני פיקוח נאותים על תהליך ההכשרה והתנהלות מקצועית באמצעות העמדת אנשי מקצוע, 'הנמצאים בתוך המערכת שלהם' משני צידי המתרס.
במאמר אנסה להראות כיצד אינטרסים צרים בשכבה אחת של מקבלי החלטות במערכת, חוברים לקוצר הראות של מקבלי החלטות בכירים, כדי להובילנו ישר אל הפח היקוש.
כאשר לאבחנת מחלה, נכות ולקות כזו או אחרת מתלווים תגמולים חברתיים וכלכליים
הבאים מכיסו של הציבור הרחב (שעות שילוב, בחינות מותאמות, הכרת
המוסד לביטוח לאומי, מס הכנסה וכדו') יש מקום שלציבור באמצעות נציגיו
הנבחרים יהיה מעמד בקביעת המופקדים הלכה למעשה על חלוקת הטובין
המשותפים. מהיבט זה אין ולא יכולה להיות מחלוקת כי הסדרת האבחון והטיפול בלקויי
למידה מחייבת הליך חקיקה. ניתן לטעון כמובן כי די בתקנות שיוציא מעת לעת משרד החינוך בעניין לקויי למידה לצורך הסדרה נאותה של העניין. אלא שטענה כזו אין לה על מה לסמוך כאשר אנו בוחנים הסדרים שונים ברי השוואה והנסמכים על תקנות משרדיות לעומת חקיקת כנסת.
מרבית ההסדרים בחיינו הציבוריים מתנהלים באמצעות תקנות משרדיות. המשותף לתקנות אלה שהן מופעלות ומפוקחות ישירות על ידי עובדי המשרד הנוגע בדבר וקשורים ישירות לעיסוקם המוצהר במסגרת המשרד. מאידך בכל הנוגע לתחומי עיסוק פרופסיונלים תקנות ממשלתיות באות לאחר חקיקת כנסת המגדירה את התנאים לרכישת הפרופסיה והדרישות ממי שרוצה להשתייך לקהילה הפרופסיונלית לה נוגע החוק.
לא בכדי נדרש הדבר בחברה דמוקרטית ובמיוחד כאשר מדובר במקצועות שעיסוקם אבחון וטיפול בבני אדם. אחת הסיבות העיקריות לכך היא ההבנה כי מתקיים מתח מתמיד בין גורמים מקצועיים, קהל הלקוחות והממשל. לדוגמא ציבור החולים במחלה מסוימת הוא בעל אינטרס להרחבת שירותי המדינה לחולים במחלה זו. אינטרס המדינה הבסיסי הוא לצמצם היקף הסיוע לקבוצות מיעוט כאלה. לעיתים קרובות למחלוקת בין שני הגורמים היבטים מקצועיים מובהקים (למשל האם להכניס לסל הבריאות תרופה יקרה כתחליף לזולה יותר) וללא קול בלתי תלוי של רופאים ומומחים הכשירים לבחון את שאלות עלות / תועלת שצריכות להכריע בדיון זה תתקבלנה מן הסתם החלטות על בסיס כוחני בלבד.
חקיקה פרופסיונלית היא הבסיס המאפשר השמעת קול מקצועי צלול ואת מיסודו
הבריא והנכון של המתח הבלתי נמנע בין שלשת הקדקודים.
האיכות המקצועית והיושרה המקצועית
חקיקה פרופסיונלית מאפשרת טוב מכל נוהל אחר, יצירת דינמיקה של שיפור השכלה
מקצועית, קביעת מנגנוני פיקוח נאותים על תהליך ההכשרה וההתנהלות המקצועית
באמצעות העמדת אנשי מקצוע 'הנמצאים בתוך המערכת שלהם' משני צדי
המתרס. אמיתות פשוטות אלה הוכחו פעם אחר פעם. אין הכוונה באמירה זו כי עולם
האבחון והטיפול בלקויי למידה יהפוך למושלם לאחר חקיקה אך ניתן לומר כמו על
דמוקרטיה - מדובר בחלופה הגרועה פחות מן האחרות.
השאלה המעניינת היא מדוע מתנגד משרד החינוך להליכה בדרך המלך של חקיקה
פרופסיונלית נאותה כאשר מדובר באבחון וטיפול בלקויי למידה ועוד לאחר שדרך זו
היא הכלל כשמדובר במקצועות דומים ואף הומלצה כהליך המתאים להסדרת מעמדם
של מאבחני לקויות למידה ע"י שופטי בית המשפט העליון בישראל ומבקר המדינה.
ההסבר להתנגדות המשרד נעוץ בדיוק באותן סיבות שבגינן מומלצת חקיקה כנזכר
כהליך התקין.
חקיקה נאותה מגבילה את שרירות הלב של השלטון בתהליכי קבלת החלטות, חוסמת אפשרויות של חלוקת טובות הנאה באופן שרירותי למי שהשלטון חפץ ביקרו, מחייבת התדיינות עם גורמים בעלי אינטרס לגיטימי אם גם מנוגד לזה של השלטון ומגבירה את רמת החשיפה של משרדי ממשלה לביקורתם של יודעי דבר שמעמדם המקצועי אינו ניתן לביטול בהבל פיו של השלטון הכועס.
דוגמא מצוינת ל'נוחיות' שלטונית שאינה מחייבת מתן דין וחשבון ענייני לציבור היא
התנהלות משרד החינוך בשאלת אבחנת היתר של לקויות למידה.
משך שנים מנסה המשרד באמצעות תקנות ותעמולה להקנות הכרה בלבדית לאבחוני
לקויות למידה של פסיכולוגים חינוכיים. הטיעון המרכזי לתמיכה בעמדה זו הוא
חוסר אמינותם של מאבחנים אחרים הגורמת על פי הנטען לאבחנת יתר של לקויות
למידה מטעמים כלכליים כמו במקרים של המלצות למתן התאמות מבחן בבחינות
הבגרות.
לאור זאת ייחוד העיסוק למגזר צר של פסיכולוגים ע"פ משרד החינוך היא צו השעה
ונגזר מתוך שיקולי טובת הציבור.
בנמקו ההחלטה להגבלת העיסוק בלקויות למידה לפסיכולוגים חינוכיים בלבד טען משרד החינוך בבג"ץ כי תקנה זו הכרחית עקב אבחון היתר של לקויות למידה הפוגע ברוב הדומם של התלמידים ע"י אפלייתם לרעה וניקוז תקציבים גדולים לביצוע מבחנים מותאמים שלא לצורך.
בהעדר גוף פרופסיונלי בלתי תלוי לעניין אבחון לקויות למידה ניתנה למשרד אפשרות להתגולל על מאבחני לקויות למידה בהאשמה חסרת שחר. הנתונים בנושא זה לשנים 1994 - 2000 שהוגשו לוועדת דוברת (ההוצאה הלאומית לחינוך בעריכת שמואל הר - נוי) מספרים סיפור שונה לחלוטין.
מה קרה באותן שנים באשר לשיעור התאמות המבחן שניתנו? בשנת 1994/5 ולפני חוזר מנכ"ל 1996 היו המאבחנים שאינם פסיכולוגים חינוכיים הרוב המכריע בקהילת המאבחנים. מאבחן לקויות למידה שאינו פסיכולוג יכול היה להמליץ על ביצוע בחינת בגרות בע"פ.
המלצה זו הופעלה על פי נתוניו של הר - נוי 5009 פעמים בשנה זו. בשנת 1999/0 וכאשר המלצה מעין זו הוכרה רק אם ניתנה ע"י פסיכולוג חינוכי נרשמו 22,564 הפעלות של המלצה זו.
רוצה לומר גידול של 450% במספר ההפעלות של בחינות בע"פ תוך ארבע שנים. וראה זה פלא שעורן הכולל של ההתאמות שניתנו ב 1994/5 עמד על 57,857 לעומת 241,822 ב 1999/0 - שוב גידול של 418%. כל זאת לעומת גידול של 23% בלבד במספר הנבחנים.
לא מופרך איפה לטעון שהגידול האסטרונומי בהתאמות המבחן הוא אחד מפירותיו של חוזר המנכ"ל והענקת מונופול לפסיכולוגים.
האם משקפים הנתונים אבחנת יתר?
עד אמצע 2001 הסתפק משרד החינוך במתן נתונים על ההתאמות לסוגיהן. בעקבות ביקורתו של משרד מבקר המדינה בעניין זה, הכין אגף הבחינות נתונים על מספר התלמידים שקיבלו התאמות. ב1999/0 נמצאו זכאים להתאמות 37,625 תלמידים (14.9%) מבין 251,751 נבחנים כולל נבחני משנה ונבחנים חיצוניים (דו"ח מבקר המדינה 52 ב לעניין לקויי למידה בחינוך הרגיל).
נתון זה אפשרי רק אם כל תלמיד קיבל בממוצע 6.4 התאמות בחינה בשנה זו. לפי כך ועל פי אותו מודד רק 9040 תלמידים קיבלו התאמות מבחן ב 1994/5. רוצה לומר מבין כ 195,000 נבחנים (בכלל זה גם נבחני משנה ונבחנים חיצוניים) נמצאו זכאים להתאמות 4.6% בלבד. אבל משרד החינוך שלטעמו נפיצות לקויות למידה באוכלוסיה היא כ 10% בחר להאשים את מאבחני לקויות הלמידה באבחנת יתר כאשר הנתונים מעידים אם כבר על אבחנת פחת ב 1994/5 ואבחנת יתר ב 1999/0.
במלים אחרות תקנותיו השרירותיות של המשרד מ 1996 הן שהובילו לאבחון יתר פרוע
במהלך שלש השנים שלאחר פרסומן. בהידרשו לעניין זה אומר מבקר המדינה "לדעת
אנשי מקצוע בתחום ליקויי הלמידה הנוגעים בדבר, הגידול הניכר במספר מקבלי
ההתאמות נעוץ בעיקרו במודעות הגוברת לנושא ליקויי הלמידה ולזכויות התלמידים
להיבחן בדרכים המותאמות להם".
ניתוח הנתונים שלעיל מורה כי לדברים אלה של "אנשי מקצוע עלומי שם" אין על מה
לסמוך. הגברת מודעות יכולה להוביל לגידול במספר הפניות לאבחון ולא לגידול פרוע
בשיעור היחסי של מאובחנים כלקויי למידה.
כדי לסבר את האוזן - לו היו פונים כל 251,000 הנבחנים בבחינות הבגרות בשנת
1999/0 לאבחון כשר ואמין צריך היה מספר הזכאים להתאמות מבחן להיות קטן מכפי
שנמצא בפועל בשנה זו לשיטתו של משרד החינוך.
בהתחשב בכך שמספר הפונים לאבחון (גם אם "גברה המודעות" באופן מדהים תוך שלש
שנים) קטן לאין שיעור ממספר הניגשים לבחינות בגרות הרי שמדובר באבחנת יתר
פרועה ביותר הקשורה בטבורה להענקת מונופול לפסיכולוגים אותם משווק המשרד
השכם והערב.
כמדומני שנתוני המשרד מדברים בעד עצמם. למרות זאת ב 2004 ולאחר
המשך רצוף בגידול שיעורי אבחנת היתר מתמיד המשרד לתמוך באמצעות תקנותיו
במונופול פסיכולוגי ולהפיץ דברים שאין להם שחר באשר לסיבה לכך - אולי משום
שהסיבה האמיתית אינה ראויה לפרסום ברבים.
בהעדר גוף מקצועי בלתי תלוי שסמכותו נשאבת מכוח החוק יכול כל החפץ להפיץ
בדותות ובכלל זה בבית המשפט וועדות הכנסת באין מפריע ובלא שאי מי יעמיד דברים
על דיוקם (ראה לעניין זה דבריו של נציג הלשכה המשפטית של משרד החינוך כפי
שצוטטו בפרוטוקול פרוטוקול מס' 228 מישיבת ועדת החינוך והתרבות 16.05.200 וכן
דבריה של הגב' תירוש מנכ"לית המשרד בישיבת ועדת הכנסת לזכויות הילד מתאריך
21.2.05, פרוטוקול ישיבה 110 ).
בהעדר חקיקה לא נבחנת גם שאלה בסיסית יותר כמו איזו הכשרה נדרשת כדי להפוך
למאבחן ומטפל בלקויי למידה. עיון מתועד בתכניות ההתמחות לתואר שני בפסיכולוגיה
ובתכניות ההתמחות הבתר אקדמיות מלמדת כי לרבים מהם אין הכשרה כלשהי או
הכשרה מועטה בלבד בתחום לקויות למידה (בג"ץ לם 1997).
גם המועצה להשכלה גבוהה בהסתמכה על דו"ח ועדת מרגלית (1997) כבר
פסקה כי אבחון וטיפול בלקויות למידה מחייב תכנית הכשרה ייחודית ברמת תואר שני
ואף אישרה פתיחת מסלולים ייעודיים בתחום זה למוסדות שיעמדו בדרישות האקדמיות
והקליניות המתחייבות.
לא נותר אלא לתמוה הכיצד גופים ציבוריים ומאבחנים מקצועיים הם שיוזמים ותומכים בחקיקה מקצועית המחמירה עמם (ראה הצעות חוק מאבחני לקויות למידה של חבר הכנסת שלגי ואחרים המונחת לפני ועדת החינוך) בעוד שהגורם האמור להיות המחמיר מכולם, קריא - משרד החינוך נוהג קלות ראש ומכשיל הצעות כאלה. האם ניתן לחשוד כי אזרחי ישראל אחראיים יותר מאשר אלה המופקדים על ניהול תקין של חיינו הציבוריים?
בהעדר גוף מקצועי השואב את סמכותו מחוק מתאים אין מי שישאל את המשרד שאלות נוקבות וגם יזכה לתשובה עניינית.
Abstract
Professional lows are means among others, by which modern societies regulate conflicting interests of different groups. The principle by which such lows serve this aim is quite simple. The recognition of parliament given by low to professionals is the legitimacy base that enables professionals to become an independent voice concerning debated public issues related to their expertise. By this, claims made by interest groups are considered by experts that are not representing governmental or clients/ patients interests. Since Learning Disabilities (DL) become in the last decades an issue of controversy on several grounds among parents, teachers and education authorities there is an urgent need to regulate such conflicts by suitable professional low that will clearly define the experts for diagnosis and treatment of LD, the educational and training requirements for practice licensee and the ethical standards demanded from professionals.
ד"ר אורן לם הוא מאבחן הבית של הטכניון ומוסדות נוספים להשכלה גבוהה.ד"ר אורן לם הוא יו"ר עמותת גל העמותה הישראלית למאבחנים ומטפלים בלקויות למידה
