האם מבקר המדינה משפיע על האתיקה בשרות הציבורי? 

מאמר זה מבוסס על מחקר לקראת תואר ד"ר במדע המדינה בוצע באוניברסיטת חיפה בשנת 2005 ע"י כותב המאמר בהנחיית פרופ' אשר פרידברג ז"ל ופרופ' אהרון כפיר

המחקר  בחן את הקשר שבין דוחות מבקר המדינה והטמעת אתיקה בשרות הציבורי. קשר זה וממצאיו נכונים ומתאימים מאד גם לימים אלה.

בימים אלה, בהם מתבצעים חילופי משמרות במשרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה לבחון את מידת השפעתו של המבקר על האתיקה בשרות הציבורי.

הצורך בשמירת אמון הציבור, כי תהליך קבלת החלטות במינהל הציבורי מתבצע בצורה אתית, הוא הבסיס עליו בנויה יכולת הציבור לתת סמכויות לפקידי הציבור לצורך קבלת החלטות המשפיעות על חיי הפרט ולסמוך עליהם. כפי שאומר זאת השופט ברק :

 "אמון הציבור ברשויות השלטון הוא מנכסיה החשובים של הרשות השלטונית ושל המדינה. כאשר הציבור מאבד את אמונו ברשויות השלטון הוא מאבד את אמונו באמנה החברתית המשמשת בסיס לחיים המשותפים. יש ליתן משקל כבד לשיקולים הבאים לקיים, לשמר ולפתח את תחושת הציבור, כי משרתיו אינם אדוניו, וכי הם עושים את מלאכתם למען הציבור, מתוך יושר וניקיון כפיים. אכן טוהר  השירות והשורות עומד בבסיס השירות הציבורי ובבסיס המבנה החברתי שלנו".

         כמו בעולם כולו גם בישראל הצורך בשמירה על ערכים אתיים במינהל הציבורי כחלק מהשמירה על ערכים דמוקרטיים ועל איכותה המקצועית של מערכת הממשל, ליווה את המינהל הציבורי מאז הקמת המדינה. המינהל הציבורי, בראשית דרכה של מדינת ישראל, שאב את נורמות ההתנהגות שלו ממספר מקורות:

1. תרבות ים תיכונית המאופיינת באווירה של מסחר וויכוח ומתן משקל רב למחויבות למשפחה.

2. מסורת בריטית המאופיינת בבירוקרטיה קשיחה ועם מעט מקום ליוזמה ולמיקוח. 

3. רב תרבותיות של עולים ממדינות רבות ושונות. 

4. קבוצת ותיקים "בעלי זכויות" עם שונות גדולה במאפייניהם.

מינהל זה חיפש דרך להטמיע נורמות התנהגות ראויות, אחידות ומקובלות אצל עובדיו.  העובדה, שהמדינה הצעירה קלטה עליה מכל כנפות עולם ומתרבויות שונות, חייבה גיבוש  כללי אתיקה מקובלים וידועים למגזר הציבורי והטמעתם המהירה במשרתי הציבור ובציבור הרחב. חלק מהעולים הגיעו לארץ מארצות בהן תרבות של שחיתות הייתה חלק מהנורמה, והיה צורך להחדיר נורמות אחרות ובמהירות.

מורכבות זו של המינהל הציבורי בארץ והרצון להטמיע בו אתיקה מקצועית ונורמות התנהגות ראויות הטרידה מספר גופים, חלקם ציבוריים, אשר פעלו לא רק להעלאת המודעות התיאורטית לנושא, אלא עסקו גם בצד המעשי של בניית תקנות וחוקים, בכדי להבטיח את טוהר המידות של עובד הציבור. בין שלל הגופים העוסקים בשמירה על האתיקה במינהל הציבורי בישראל, (מבקרים פנימיים במשרדים, ועדות הכנסת, התקשורת, עמותות ציבוריות ועוד) ניתן מקום מרכזי, על פי חוק, למבקר המדינה. מבקרי המדינה של ישראל לדורותיהם נחשבים לקובעי הנורמות של טוהר המידות בשירות הציבורי וזאת על פי "חוק מבקר המדינה". המושג "טוהר מידות" לא נכלל  בגירסה המקורית של חוק מבקר המדינה, אך הוא  נוסף לו כבר ב 1952. למרות שלא תמיד היו דוחות המבקר ברורים דיים, הייתה לדוחות הללו השפעה על ייזום חקיקה והתקנת תקנות שהניחו את היסוד לנורמות התנהגות בתחום טוהר המידות בשירות הציבורי. חשיבות בקורת המדינה כגורם מרכזי באכיפת נורמות התנהגות מוסריות בשרות הציבורי, כולל תפקיד חינוכי, שהדו"חות השנתיים של המבקר ממלאים, הלכה וגדלה.

מבקרי המדינה אינם מסתפקים  בכתיבת דו"ח שנתי או דו"ח על נושא מסוים, אלא מוליכים לעיתים מהלכים מורכבים יותר בניסיון להטמיע כללי התנהגות נאותים במינהל הציבורי. ביוני 1956 ביוזמתו של מבקר המדינה דאז, ד"ר מוזס, הוקמה וועדה לחקר עקרונות וסטנדרטים להתנהגותם של נושאי תפקידים ציבוריים. הוועדה הוקמה על ידי האגודה הישראלית למדע המדינה  ופרסמה המלצותיה ב 1958- לקראת הכנס הארצי למינהל ציבורי.  מטרת המסקנות, כפי שהגדירו זו חברי הוועדה עצמם, הייתה לשמש כלי עזר לעובד הציבור לגבי הכללים החלים על התנהגותו כמשרת הציבור. כללים אלה, מתוך היותם מוצעים ע"י גוף ציבורי ולא מחייב, היו אף הם קווי מתאר להתנהגות ולא נורמות מחייבות עם מערכת שאוכפת אותן.

במחקר המתואר במאמר זה, נבחנה בין השאר, מידת השפעתו של מבקר המדינה על התנהלות האחראים על שמירת הנורמות במינהל הציבורי. ההשפעה נבחנה ע"י בחינת הקשר בין ההתראות המבקר על חריגה מארבע נורמות מרכזיות ומספר העומדים לדין בפני בית הדין למשמעת (המשמש כלי אכיפה מרכזי של נציבות שרות המדינה) בשנת פרסום הדו"ח ובשנה שלאחריה.

מניתוח מעמיק של הממצאים עולה, כי לדו”ח מבקר המדינה יש קשר חיובי למספר העומדים לדין בפני בד"מ בשנת פרסום הדו"ח. קשר זה נחלש ביחס למספר העומדים לדין בשנה לאחר מכן, אך נשאר בכל זאת משמעותי ומובהק. הקשר החזק אך קצר הטווח דומה לתחושה הרווחת בציבור ביחס לדו"חות המבקר, שלעיתים רבות הם כמו זיקוקי דינור, עושים רעש קצר מועד ולאחר מכן נעלמים ללא כל השפעה. ניתן היה לצפות, שמעצם אופיו המעמיק והרחב של דו”ח המבקר, יהיה הקשר המידי חלש, והוא ילך ויתחזק בשנה שלאחר פרסומו (לאחר שממצאיו יילמדו לעומק ע"י כל העוסקים באכיפת נורמות ההתנהגות בשירות הציבורי), המציאות המתגלה היא הפוכה. ניתן להניח, כי לממצאים אלה יש גם קשר להד התקשורתי שיוצר פרסום הדו"ח, נושא שנבדק בפרק אחר של המחקר.

מצב זה, הוא שהוליך את המבקר הנוכחי, מיכה לינדנשטראוס, להוציא כמה דוחות במהלך השנה ולא להסתפק בדוח אחד ומקיף המתפרסם פעם בשנה.

מניתוח מפורט של סוגי החריגות והמרכיב הכספי הכרוך בהם עולה, כי קיים קשר משמעותי ומובהק בין מספר העומדים לדין לבין ההיקף הכספי של החריגות ומספר האנשים הקשורים לחריגה. ניתן לומר, כי כאשר בדו”ח מבקר המדינה יצוין סכום כספי גבוה המעורב בחריגה, יגרום הדבר למודעות גבוהה יותר של האחראים על המשמעת במשרדים השונים, ומספר האנשים, שיעמדו לדין באותה שנה יגדל. הדבר נכון גם כאשר מעורב מספר ניכר של אנשים בחריגה מהנורמה. חריגה מנורמה, אשר לה שותפים רבים, או שמעורב בה סכום כספי משמעותי יוצרת, כנראה, רושם של חריגה מהותית מבלי להיכנס לאופי החריגה. הדבר מצביע במידה רבה על השפעתו השטחית של הדו”ח בתחום זה. חריגה חמורה מנורמה, שעלולה לערער סדרי שלטון מהותיים, אם היא כרוכה בעבירה של אדם אחד ואינה כרוכה דווקא בסכום כספי מהותי,  תהיה קשורה פחות למספר העומדים לדין מעבירה פחות מהותית שמעורבים בה רבים או סכום כספי גדול, באופן זה הכמות הופכת לאיכות.

כאשר בוחנים את הקשר בין החריגה מהנורמות השונות לבין מספר העומדים לדין על פני כל שנות המחקר (1980 – 2002) ניתן לומר, כי נורמה א' –שימוש במקורות ציבוריים לצרכים פרטיים – היא הנורמה השומרת על הקשר החזק ביותר על פני כל שנות המחקר בין חריגה ממנה ומס' העומדים לדין בפני בד"מ. כלומר, חריגה מנורמה זו, המצוינת ע"י המבקר בדו”ח שהוא מפרסם, היא בעלת הקשר החזק ביותר עם מספר העומדים לדין באותה שנה, ונכון הדבר גם ביחס לעומדים לדין בשנה שלאחריה. פרוש הדבר, שמכלל ההערות הרבות של המבקר דווקא הערות המצביעות על אנשים המשתמשים ברכוש ציבורי לתועלתם הפרטית ופוגעים באמון הציבור שהפקיד בידם רכוש זה לטובת הכלל, משפיעות במידה רבה על מקבלי החלטות בקשר להעמדת עובדי מדינה לדין בפני בד"מ. למרות שחריגה זו זוכה לעיתים רבות ליחס מקל בעיני הציבור, ובחלק מהמקרים זו התנהגות מקובלת, נראה, כי דווקא  חריגה ממנה דוחפת לפעילות את האחראים על העמדה לדין.  הערות אלה של המבקר, ביחס לשימוש ברכוש הציבור לתועלת פרטית, דוחפות ליתר קשיחות בהתייחסות לתופעות של התנהגות לא נאותה באופן כללי, ומוצאות ביטוי בהגדלת מספר העומדים לדין בכלל ולאו דווקא בגלל חריגות כגון אלה.

עוצמת הקשר שבין חריגה מנורמה ב' – מתן העדפה לקרובים באיוש משרות – היא הבאה בתור מבחינת עוצמתה.

הקשר היותר חלש שבין חריגה מנורמה ג' – מתן עדיפות  משיקולים פוליטיים – לבין העמדה לדין ידוע וחוזר בעוצמות שונות כמעט מדי דו”ח מבקר המתריע על תופעה זו. תופעת המינויים הפוליטים לא מצאה ביטוי בהעמדה לדין בפני בד"מ של מי שחרג ממנה, כך שהקשר היותר חלש בינה לבין מספר העומדים לדין מצביע על מידת החומרה (או הקולא, יותר נכון לומר) שבהתייחסות לחריגה זו. נראה, שחריגה מנורמה זו היא עדיין בעלת לגיטימיות ציבורית, לפחות בעיני חלק מהציבור, ואינה נתפסת כחמורה או כמסכנת את השירות הציבורי. יתכן גם שחריגה מנורמה זו המתבצעת בדרך כלל ע"י דרגים גבוהים מאד בהיררכיה המשרדית, לעיתים בגיבוי ובעידוד השר הממונה, מקשה על העמדה לדין ודורשת יושרה רבה ואומץ לב מצד הממונים על אכיפת המשמעת.

נורמה ד' העוסקת בלקיחת שוחד היא בעלת עוצמת קשר חלשה ביותר הנובעת, כנראה,  לא מהתייחסות קלת ראש אליה, אלא משום שעבירת שוחד מטופלת קודם לכל בהליכים פליליים ורק אחר כך מובאת בפני בד"מ. כך שהתרעה על חריגה מנורמה זו נתפסת כמטופלת ע"י מערכת אחרת בשלב הזה ופוטרת את מערכת התביעה מהתייחסות.

מכל אלה נראה, כי בד"מ אכן נתפס כמנגנון שבעזרתו מנסים לעצור סחף בכיוון של חריגה מהנורמה, אם כי  הקשר שבין מספר העומדים לדין לבין דו”חות מבקר המדינה הוא קצר טווח ומורגש בעוצמה רק בשנה בה פורסמו הדו”חות הכוללים חריגה מנורמות. חשוב לציין, שעיקר דו”ח המבקר כולל בדיקה של התנהלות המשרדים, מזהה כשלים ונהלים לא תקינים, אך לא כל כשל כזה מצביע בהכרח, גם על חריגה מנורמה.

בבחינת הקשר בין ציון חריגות מנורמה בדו”חות מבקר המדינה לבין מספר העומדים לדין בפני בד"מ בהסתכלות רב שנתית, ניכרת תופעה מחזורית. לאחר שנה, שבה עוצמת הקשר חזקה, תבוא ירידה, לעיתים תלולה, בעוצמת הקשר ולאחריה שוב יתחזק הקשר בין דו”ח המבקר לבין מספר העומדים לדין באותה שנה. נראה, שקיים מנגנון מאזן, אשר מצד אחד מצביע על  כך שבד"מ משמש כבלם בניסיון לבלום התגברות החריגות, אולם מיד לאחר מכן נראה, שנעשית פעולה מכוונת של חזרה לשגרה והתעלמות מדוחות המבקר.  יתכן שפעילותו המואצת של בד"מ בשלב זה יוצרת בלב הממונים על המשמעת תחושה של בלימת התרבות חריגות, בלימה שאינה מוצאת את ביטויה בדו”ח הבא של המבקר, אז מתרחשת התעוררות חוזרת. באופן פרדוכסלי, גורמת תחושת הבלימה לתחושת רווחה ואיתה החלשת הקשר בין החריגות והעמדה לדין עד לשנה שלאחר מכן, כאשר בד"מ חוזר לתפקידו לעצור את ההתגברות המתחדשת של החריגות. ניתן לומר איפוא, שפרסום דו”חות המבקר הוא בעל אפקטיביות קיצרת טווח על השימוש בבד"מ כדרך לבלימת  התנהגות חורגת מנורמה בשירות הציבורי.

התוצאות המחזוריות הללו נובעות, ככל הנראה,  מחיבור של שני תהליכים בעלי מקצב שונה. בעוד שדו”ח מבקר המדינה זוכה להד נרחב עם פרסומו, הד שכנראה משפיע על חלק ממקבלי ההחלטות, מנגנון העמדה לדין בפני בד"מ הוא איטי יותר, בירוקראטי יותר ולכן אינו מושפע מאירועים חד פעמיים. צפוי היה, שיימצא קשר עם מספר העומדים לדין בשנה שלאחר מכן, בגלל הצורך בהפנמת המסרים של המבקר, אך הדבר אינו קורה. הקשר שנמצא לגבי אותה שנה מצביע, כנראה, יותר על הסרת מעצורים לגבי הליכים וחקירות שבתהליך, כשפרסום דו”ח המבקר מקל על קבלת החלטה להעמיד לדין ולא לבחור מהלך אחר . יתכן שקשר זה מושפע מההד התקשורתי המתלווה לפרסום דו"ח מבקר המדינה. הד זה הוא מיידי ורחב ובעל אפקט משמעותי.

לסיכום הדיון בקשר שבין בד"מ לבין דו"חות מבקר המדינה,  ניתן לומר, כי דו”חות המבקר בהם יש הצבעה על חריגה מנורמות מצופות, קשורים קשר ממשי עם מספר העומדים בפני בד"מ, כלומר בד"מ קשוב לסביבתו הארגונית ומופעל כתגובה למתרחש בה. בד"מ נתפס ואף מופעל ככלי לעצירת חריגות מנורמה בניגוד לתיאוריות הרואות בענישה כלי לא יעיל בקביעה ובהטמעה של נורמות התנהגות, ולטווח קצר אף עושה זאת בהצלחה.

.