בש"א 48/09, רפי חיים נ' ראש עיריית הרצליה
כב' השופט ד"ר שאול אבינור
14.06.2009
העובדות:
ענייננו בבקשה לביטול צו הפסקה מנהלי שהוצא על ידי המשיבה במסגרת סמכויותיה לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968. הבקשה הוגשה ללא תצהיר, והרקע העובדתי המופיע בה הוא חסר: נתונים מהותיים לעניין - כגון המועד בו נערכה הביקורת מטעם המשיבה בעסק נשוא הצו - לא נכללו בבקשה והתבררו רק במהלך הדיון. צו ההפסקה מצווה על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק של "מקום המיועד לאחסנה ששטחו 50 מ"ר ומעלה (של) אשפה ופסולת - מיונה ומיחזורה", הממוקם במקרקעין בתחומי העיר הרצליה בסמוך לשדה התעופה, לתקופה הנקובה בצו. הטעמים להוצאת הצו, על פי הכתוב בו, הם כדלקמן: העסק פועל ללא רישיון עסק; המבקש אינו מקיים את דרישות הדין, לרבות בהיעדר אישור מגורמי הרישוי הרלוואנטיים (היחידה לאיכות הסביבה וכיבוי אש); והעסק פועל במקרקעין חקלאיים ללא היתר.
החלטה:
1. זכות הטיעון מוכרת, מקדמת דנא, כאחד מעיקרי הצדק הטבעי. מזכות הטיעון, העומדת לפרט, נגזרת חובתה של הרשות - בעת שהיא פועלת באופן הפוגע באותו פרט - לערוך שימוע שבמסגרתו ימצה הפרט את זכותו לטעון בפניה בטרם תפעל באופן שייפגע בו. חובת השימוע הינה, אפוא, חובה בסיסית של הרשות, והיא חלה גם במקום שלא נקבעה במפורש בחוק. מעבר לכך שקיום שימוע מעניק למי שהרשות מבקשת לפעול נגדו הזדמנות לנסות לשכנע את הרשות בצדקת עמדתו, היינו למצות את זכותו לטעון בפניה, יש בשימוע אף כדי לסייע לרשות עצמה, כמו גם לחזק את שלטון החוק. ראשית, כיוון שהנפגע הוא הקרוב לעניין והבקיא בפרטיו, ברי כי ביכולתו להביא בפני הרשות מידע ונתונים שאינם בידיה, כמו גם לסייע לה לתקן טעויות, אם קיימות, במידע שבידיה ובכך להביא לשיפור החלטתה, תהא לבסוף כאשר תהא. שנית, בקיום השימוע מפגינה הרשות הלכה למעשה שהיא משרתת הציבור ולא אדוניתו: אוזנה קרויה למצוקות הפרטים המרכיבים את הציבור אותו היא משרתת, והיא נכונה לשמוע את עמדת הנפגע בטרם תחליט לפעול באופן שייפגע בו. זאת ועוד: בהתנהלות כזו של הרשות יש כדי לחזק את אמון הציבור בפעולת הרשות ובשלטון החוק, שכן יש בה כדי להראות לכולי עלמא שהרשות אינה פועלת בחדרי חדרים ובשרירות אלא שהיא נכונה לשמוע את האזרח בטרם תפעל באופן שייפגע בו.
2. זכות הטיעון אינה זכות מוחלטת. לפיכך, היקפה של חובת הרשות לערוך שימוע, הנגזרת ממנה, כמו גם במקרים מסוימים עצם קיומה, תלויים במהות העניין ובנסיבות המקרה הקונקרטי. כך, למשל, כאשר מדובר בפעולה שמטיבה צריכה להיות דחופה, עשוי היקף חובת השימוע להצטמצם או אף להיבטל כליל. בנוסף, כללי השימוע צריכים למנוע ניצול לרעה על ידי הנפגע, לרבות באמצעות ניסיון לעכב ללא הצדקה את פעולת הרשות. יתר על כן, מתפקידה של הרשות כמשרתת הציבור עשויה להיגזר לעיתים חובה לפעול באופן שיש בו פגיעה מסוימת בפרט, וזאת על מנת לקדם את אינטרס הכלל.
3. בתחום דיני רישוי העסקים אינטרס הכלל מחייב אכיפה שהיא לא רק מלאה אלא גם יעילה ומהירה, על מנת למנוע פגיעה בכלל הציבור, הפועל במסגרת הדין, ועל מנת למנוע שידור מסר שלילי לפיו בתחום רגיש זה אין דין ואין דיין ואיש הישר בעיניו יעשה.
4. חוק רישוי עסקים אינו מתנה את הוצאתו של צו הפסקה מנהלי, כמו גם את הוצאת שאר הצווים המנהליים לפיו, בעריכת שימוע. עמדותיהם של בתי המשפט לעניינים מקומיים חלוקות. הסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי היא סמכות דרסטית, במסגרתה הרשות רשאית לסגור עסק - עד כדי שבירת מטה לחמו של בעליו - וזאת עוד בטרם הוגש כתב אישום נגדו וממילא בטרם נערך בירור משפטי כלשהו בעניינו. בנסיבות אלה, מתבקש כמעט מאליו כי הרשות תאפשר לנפגע לטעון בפניה את טענותיו. ברי, כי במסגרת הוצאת צו הפסקה מנהלי - כמו גם במסגרת פעולות מנהליות רבות אחרות - הרשות מבקשת, ובדין, לפעול כנגד מפירי חוק למיניהם. ואולם, אין בעובדה זו, כשלעצמה, כדי לשלול מהנפגע את זכות הטיעון, בין בטענה שכלל אינו מפר את החוק ובין בטענה כי עניינו אינו מצדיק שימוש בסמכות הדרסטית של הוצאת צו הפסקה מנהלי. מכאן, שאין לפטור את הרשות - גם במקרים של הוצאת צו הפסקה מנהלי - מחובתה הכללית לערוך שימוע.
5. היקף חובתה של הרשות לערוך שימוע נגזר ממהות העניין ומנסיבותיו. בהוצאת צו הפסקה מנהלי דומה כי ראוי לקבוע כללים כדלקמן:ראשית, צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו, נועד לפעולה דחופה לצורך הפסקה ארעית של עיסוק ללא רישיון עסק. בנסיבות אלה רשאית הרשות לקבוע את עריכתו של השימוע באופן מיידי ולאלתר. שנית, כיוון שהסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים נתונה למספר מצומצם של בעלי תפקידים בכירים, שמטבע תפקידם הינם עמוסים בעבודה, אין מניעה כי אותם בעלי תפקידים יסמיכו מי מטעמם לערוך את השימוע.
6. תוצאותיו של אי קיום שימוע עובר להוצאת צו הפסקה לפי חוק רישוי עסקים - כאשר, כבענייננו, לא קוים שימוע בטרם הוצאת צו הפסקה מנהלי בהיעדר נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, נפל פגם בהחלטת הרשות באשר לא ניתנה זכות הטיעון לנפגע. על פי ההלכה הפסוקה, פגם זה של פגיעה בזכות הטיעון אינו הופך את מעשה הרשות לבטל מעיקרו (void) אלא רק לנפסד ולניתן לביטול (voidable), וזאת בהתאם לנסיבות העניין ושיקול דעתו של בית המשפט.
7. צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו וטבעו, נועד למקרים בהם טובת הציבור דורשת פעולה דחופה לצורך הפסקת עיסוק ללא רישיון עסק. במקרה דנא, כפי שעלה במהלך חקירתו הנגדית של מנהל מחלקת הרישוי, לא ניתן לומר כי קיימים בעסק סיכונים מיוחדים. מעת עריכת הביקורת מטעם המשיבה ועד להוצאת הצו חלפו כחודשיים ימים, שבמהלכם לא נקטה הרשות כל אמצעי נגד המבקש. מחד גיסא, אם אמנם קיימים בעסק סיכונים המצדיקים הוצאת צו הפסקה מנהלי, לא ברור השיהוי הניכר שבהתנהלות הרשות. מאידך גיסא, אם לא קיימים סיכונים כאמור, לא ברורה ההצדקה לילך בדרך של הוצאת צו הפסקה מנהלי דווקא, שככלל ראוי להשתמש בו במקרים דחופים. המסקנה המתבקשת היא, אפוא, שבמקרה דנא יש לקבוע כי צו ההפסקה בטל.
כב' השופט ד"ר שאול אבינור
14.06.2009
העובדות:
ענייננו בבקשה לביטול צו הפסקה מנהלי שהוצא על ידי המשיבה במסגרת סמכויותיה לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968. הבקשה הוגשה ללא תצהיר, והרקע העובדתי המופיע בה הוא חסר: נתונים מהותיים לעניין - כגון המועד בו נערכה הביקורת מטעם המשיבה בעסק נשוא הצו - לא נכללו בבקשה והתבררו רק במהלך הדיון. צו ההפסקה מצווה על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק של "מקום המיועד לאחסנה ששטחו 50 מ"ר ומעלה (של) אשפה ופסולת - מיונה ומיחזורה", הממוקם במקרקעין בתחומי העיר הרצליה בסמוך לשדה התעופה, לתקופה הנקובה בצו. הטעמים להוצאת הצו, על פי הכתוב בו, הם כדלקמן: העסק פועל ללא רישיון עסק; המבקש אינו מקיים את דרישות הדין, לרבות בהיעדר אישור מגורמי הרישוי הרלוואנטיים (היחידה לאיכות הסביבה וכיבוי אש); והעסק פועל במקרקעין חקלאיים ללא היתר.
החלטה:
1. זכות הטיעון מוכרת, מקדמת דנא, כאחד מעיקרי הצדק הטבעי. מזכות הטיעון, העומדת לפרט, נגזרת חובתה של הרשות - בעת שהיא פועלת באופן הפוגע באותו פרט - לערוך שימוע שבמסגרתו ימצה הפרט את זכותו לטעון בפניה בטרם תפעל באופן שייפגע בו. חובת השימוע הינה, אפוא, חובה בסיסית של הרשות, והיא חלה גם במקום שלא נקבעה במפורש בחוק. מעבר לכך שקיום שימוע מעניק למי שהרשות מבקשת לפעול נגדו הזדמנות לנסות לשכנע את הרשות בצדקת עמדתו, היינו למצות את זכותו לטעון בפניה, יש בשימוע אף כדי לסייע לרשות עצמה, כמו גם לחזק את שלטון החוק. ראשית, כיוון שהנפגע הוא הקרוב לעניין והבקיא בפרטיו, ברי כי ביכולתו להביא בפני הרשות מידע ונתונים שאינם בידיה, כמו גם לסייע לה לתקן טעויות, אם קיימות, במידע שבידיה ובכך להביא לשיפור החלטתה, תהא לבסוף כאשר תהא. שנית, בקיום השימוע מפגינה הרשות הלכה למעשה שהיא משרתת הציבור ולא אדוניתו: אוזנה קרויה למצוקות הפרטים המרכיבים את הציבור אותו היא משרתת, והיא נכונה לשמוע את עמדת הנפגע בטרם תחליט לפעול באופן שייפגע בו. זאת ועוד: בהתנהלות כזו של הרשות יש כדי לחזק את אמון הציבור בפעולת הרשות ובשלטון החוק, שכן יש בה כדי להראות לכולי עלמא שהרשות אינה פועלת בחדרי חדרים ובשרירות אלא שהיא נכונה לשמוע את האזרח בטרם תפעל באופן שייפגע בו.
2. זכות הטיעון אינה זכות מוחלטת. לפיכך, היקפה של חובת הרשות לערוך שימוע, הנגזרת ממנה, כמו גם במקרים מסוימים עצם קיומה, תלויים במהות העניין ובנסיבות המקרה הקונקרטי. כך, למשל, כאשר מדובר בפעולה שמטיבה צריכה להיות דחופה, עשוי היקף חובת השימוע להצטמצם או אף להיבטל כליל. בנוסף, כללי השימוע צריכים למנוע ניצול לרעה על ידי הנפגע, לרבות באמצעות ניסיון לעכב ללא הצדקה את פעולת הרשות. יתר על כן, מתפקידה של הרשות כמשרתת הציבור עשויה להיגזר לעיתים חובה לפעול באופן שיש בו פגיעה מסוימת בפרט, וזאת על מנת לקדם את אינטרס הכלל.
3. בתחום דיני רישוי העסקים אינטרס הכלל מחייב אכיפה שהיא לא רק מלאה אלא גם יעילה ומהירה, על מנת למנוע פגיעה בכלל הציבור, הפועל במסגרת הדין, ועל מנת למנוע שידור מסר שלילי לפיו בתחום רגיש זה אין דין ואין דיין ואיש הישר בעיניו יעשה.
4. חוק רישוי עסקים אינו מתנה את הוצאתו של צו הפסקה מנהלי, כמו גם את הוצאת שאר הצווים המנהליים לפיו, בעריכת שימוע. עמדותיהם של בתי המשפט לעניינים מקומיים חלוקות. הסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי היא סמכות דרסטית, במסגרתה הרשות רשאית לסגור עסק - עד כדי שבירת מטה לחמו של בעליו - וזאת עוד בטרם הוגש כתב אישום נגדו וממילא בטרם נערך בירור משפטי כלשהו בעניינו. בנסיבות אלה, מתבקש כמעט מאליו כי הרשות תאפשר לנפגע לטעון בפניה את טענותיו. ברי, כי במסגרת הוצאת צו הפסקה מנהלי - כמו גם במסגרת פעולות מנהליות רבות אחרות - הרשות מבקשת, ובדין, לפעול כנגד מפירי חוק למיניהם. ואולם, אין בעובדה זו, כשלעצמה, כדי לשלול מהנפגע את זכות הטיעון, בין בטענה שכלל אינו מפר את החוק ובין בטענה כי עניינו אינו מצדיק שימוש בסמכות הדרסטית של הוצאת צו הפסקה מנהלי. מכאן, שאין לפטור את הרשות - גם במקרים של הוצאת צו הפסקה מנהלי - מחובתה הכללית לערוך שימוע.
5. היקף חובתה של הרשות לערוך שימוע נגזר ממהות העניין ומנסיבותיו. בהוצאת צו הפסקה מנהלי דומה כי ראוי לקבוע כללים כדלקמן:ראשית, צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו, נועד לפעולה דחופה לצורך הפסקה ארעית של עיסוק ללא רישיון עסק. בנסיבות אלה רשאית הרשות לקבוע את עריכתו של השימוע באופן מיידי ולאלתר. שנית, כיוון שהסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים נתונה למספר מצומצם של בעלי תפקידים בכירים, שמטבע תפקידם הינם עמוסים בעבודה, אין מניעה כי אותם בעלי תפקידים יסמיכו מי מטעמם לערוך את השימוע.
6. תוצאותיו של אי קיום שימוע עובר להוצאת צו הפסקה לפי חוק רישוי עסקים - כאשר, כבענייננו, לא קוים שימוע בטרם הוצאת צו הפסקה מנהלי בהיעדר נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, נפל פגם בהחלטת הרשות באשר לא ניתנה זכות הטיעון לנפגע. על פי ההלכה הפסוקה, פגם זה של פגיעה בזכות הטיעון אינו הופך את מעשה הרשות לבטל מעיקרו (void) אלא רק לנפסד ולניתן לביטול (voidable), וזאת בהתאם לנסיבות העניין ושיקול דעתו של בית המשפט.
7. צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו וטבעו, נועד למקרים בהם טובת הציבור דורשת פעולה דחופה לצורך הפסקת עיסוק ללא רישיון עסק. במקרה דנא, כפי שעלה במהלך חקירתו הנגדית של מנהל מחלקת הרישוי, לא ניתן לומר כי קיימים בעסק סיכונים מיוחדים. מעת עריכת הביקורת מטעם המשיבה ועד להוצאת הצו חלפו כחודשיים ימים, שבמהלכם לא נקטה הרשות כל אמצעי נגד המבקש. מחד גיסא, אם אמנם קיימים בעסק סיכונים המצדיקים הוצאת צו הפסקה מנהלי, לא ברור השיהוי הניכר שבהתנהלות הרשות. מאידך גיסא, אם לא קיימים סיכונים כאמור, לא ברורה ההצדקה לילך בדרך של הוצאת צו הפסקה מנהלי דווקא, שככלל ראוי להשתמש בו במקרים דחופים. המסקנה המתבקשת היא, אפוא, שבמקרה דנא יש לקבוע כי צו ההפסקה בטל.
את פסק הדין המלא תוכלו למצוא בתקדין, המאגר המשפטי הטוב ביותר בישראל, הכולל במנוי אחד מעל ל-500,000 מסמכי פסיקה וחקיקה וכחצי מיליון כתבות עיתון גלובס !!!
http://www.takdin.co.il
http://www.takdin.co.il
