זוהר בן-אשר - ארגון הסחר הבינלאומי במדינת ישראל - המציאות והצעה לתיקונים מבניים 

פרופ' זוהר בן-אשר - ארגון הסחר הבינלאומי במדינת ישראל - המציאות והצעה לתיקונים מבניים

א. מבוא

1. בין המאפיינים הבולטים של המדיניות הכלכלית הבינלאומית של ישראל ניתן להצביע על שניים הבולטים במיוחד: עידוד היצוא ועידוד ההשקעות הזרות הישירות. מאפיינים אלה שירתו את המשק הישראלי ותרמו לצמיחתו, מה שהוביל גם לעלייה ברמת ההכנסה לנפש וברמת החיים של הפרט. ראוי לציין כי בעוד המאפיין הראשון (עידוד היצוא) הוא תופעה המאפיינת הן מדינות מפותחות הן מדינות מתפתחות, המאפיין השני ייחודי לכלכלות מתפתחות. נקודה נוספת שיש לציין היא כי העידוד שניתן ליצוא הינו בעיקר עידוד ישיר ליצואנים (בעיקר על-ידי סבסוד שכר העבודה - בין השאר באמצעות סבסוד שערי חליפין) ולא עידוד מבני (הכולל, למשל, מדיניות אשראי סלקטיבית ומעדיפה מצד המדינה כלפי מדינות הקונות תוצרת ישראלית, ביטוח סיכוני סחר הנובע מעדיפויות סחר, או הסדרי מכס). גם האבחנה בין עידוד ליצואן ועידוד מבני מקבילה להבדל בין מדינות מתפתחות (המתאפיינות בעידוד ליצואן) ומדינות מפותחות (המתאפיינות בעידוד מבני).

2. במקביל התאפיינה המדיניות הכלכלית הבינלאומית של ישראל בהגנה מסיבית על תוצרת מקומית שלא הצטמצמה עם הקטנת תעריפי מכס שעליהם התחייבה ישראל במסגרת הסכמים בינלאומיים שונים. המכס עצמו אינו משמש במדינת ישראל ככלי סחר אלא כמנוף להגדלת הכנסות התקציב. השיקול העיקרי שגרם לשימוש בכלים הללו (הגנה על תוצרת מקומית והפקעת תקבולי המכס לשימוש תקציבי שוטף) היה הדאגה הממלכתית לרמת תעסוקה גבוהה ומניעת אבטלה.


3. העלייה ברמת החיים הביאה עימה שיוניים בדפוסי היבוא, הן מבחינת היקפו, הן מבחינת הרכבו. התפתחות יחסי הסחר הבינלאומיים של ישראל חייבה את המדינה לערוך התאמות בתעריפי המכס - לאור ההסכמים עם שותפות הסחר העיקריות שלנו באירופה וצפון אמריקה - שאף הם תרמו לשינוי בדפוסי היבוא.

4. גורם חשוב נוסף שיש לאזכר, לעניין המדיניות הכלכלית הבינלאומית של ישראל הוא מדיניות ההשקעות. המדינה מקיימת מערכת של עידוד השקעות זרות בארץ - בעיקר לאור התפיסה כי ריבוי בהשקעות מסייע להגדלת היקף התעסוקה. המדינה אינה מעודדת השקעות ישראליות בחו"ל ולמעשה עד לאחרונה המדיניות שהייתה נהוגה בארץ הייתה בעיקרה מדיניות מנע שהערימה קשיים על הזרמת השקעות ישראליות לחו"ל.

5. המשק הישראלי נחשב למשק ייחודי, לענייננו, מכמה בחינות:

(א) למרות גובה ההכנסה הלאומית לנפש, זוכה המשק הישראלי לסיוע כספי רחב-מימדים מבחוץ;

(ב) למרות הכישורים הגבוהים, יחסית, של כוח העבודה המקומי, רמת הפריון של העובד הישראלי אינה גבוהה במיוחד ומה שחשוב עוד יותר - היא אינה עולה;

(ג) רמת ההשקעה במו"פ במשק הישראלי גבוהה, יחסית, אף כי היא נמצאת בירידה - או לפחות אינה עולה בקצב מספיק (מינימום נדרש כדי להצביע על עלייה הינו גובה הגידול בתמ"ג ועוד 1.5%);

(ד) לישראל הוצאות ביטחון גבוהות במיוחד שאינן עומדות למבחן של ביקורת ציבורית. יתרה מכך, השקיפות החלקית של תקציב הביטחון מלמדת על עיוותי הקצאה רבים (תנאי שירות המנותקים ממבחני ביצוע, החזקת משלחות רכש בחו"ל וכו');

(ה) המשק הישראלי קולט הגירה בכמויות משמעותיות והוא מקצה משאבים לצורך קליטת עלייה והטמעת העובדים החדשים בכוח העבודה הכללי. חלק ניכר ממשאבים אלה מופנה לבנייה למגורים (המסובסדת באופן חלקי או מלא) באופן המהווה גורם מעכב בהתפתחות הטכנולוגית של הענף. חלק אחר מופנה ליצירת מקורות לתעסוקה מיידית. הלהיטות ליצירת תעסוקה מיידית עלולה לפגוע בפיתוח הטכנולוגי של תעשיות מתקדמות. נוסף לאלה, מדיניות התעסוקה והקליטה של ישראל אינה משולבת במדיניות תשתיות כוללת, שהייתה יכולה - אילו ננקטה - להוות גורם תורם משמעותי לפיתוח תעשייתי-טכנולוגי (למשל: מדינת ישראל הינה שטח קלאסי, מבחינת גודלה, לבניית מערך צפוף של רכבות מהירות שהיה מאפשר פיזור אוכלוסין ותעשיות - ומביא לניתוק הקשר האוטומטי בין מקום תעסוקה ומקום מגורים).

6. התפתחות המשק הישראלי הביאה לפיתוח מהיר של תחומי שירותים שהינם צרכני טכנולוגיות מתקדמות ויצרה יתרון יחסי בתחום זה לתעשייה המקומית. חלק מסוים מהחקלאות הישראלית עבר אף הוא תהליך של השבחה מדעית וטכנולוגית ואף הוא היה לגורם תורם בפיתוח טכנולוגיות מתקדמות הישימות לא רק לחקלאות אלא גם לתחומים נוספים.


ב. השקעות וסחר חוץ

1. סחר בינלאומי מוגדר כתנועת סחורות, שירותים וגורמי מימון (השקעות ואשראי). במלים אחרות: יצוא, יבוא והשקעות יוצאות. השקעות נכנסות אינן גורם סחר אלא גורם פיתוח כלכלי מקומי.
2. התפתחות הסחר העולמי בשני העשורים האחרונים ומיוחד בעשור האחרון מתאפיינת בגידול מהיר בנפחי הסחורות והשירותים, בפיתוח מיומנויות ייצור מקומיות שניתן לזהותן במונחים אזוריים ובהקמת גושי סחר ואזורי מכס שמחד-גיסא מעדיפים את המדינות החברות בהם ומאידך-גיסא מנסות להגיע להסכמי סחר מעדיפים עם גושים אחרים או מדינות שלהן ייחוד כלשהו מבחינה טכנולוגית או פיננסית המשרת את הגוש. בנוסף, הסחר הבינלאומי מתאפיין בגידול מהיר בנפח ההשקעות ובעידוד הניתן מצד מדינות סחר לתנועת הסחר וההשקעות - ובעיקר לתנועת השקעות הבאה מתוכן והמופנית החוצה.

3. יש להבחין בין שני טיפוסים, מבחינת ארצות היעד להשקעות. השקעות במדינות מפותחות (המנקזות אליהן כמחצית מכלל ההשקעה הישירה השנתית בעולם) נובעות מיתרונות מבניים או מיתרונות מקום של מדינות אלה. יתרונות אלה יכולים להיות גודל ותחכום שוק או רמת גבוהה של הכנסה פנוייה המיועדת לצריכה (ארה"ב, למשל), זמינות של כוח עבודה ייחודי ומיומן - בעיקר בתחומי התעשיות עתירות הטכנולוגיה וההשקעה, האפשרות להשתמש במשק המתקדם כבסיס לפעילות אזורית באזור פחות מפותח (למשל, ישראל, בתנאים של שלום או יחסים כלכליים תקינים עם מדינות המזה"ת) וכיו"ב. במשקים המפותחים לא ניתן כל סיוע להשקעות אך הם מציעים, בדרך-כלל (בשל מבנה המשק) רמות מיסוי נמוכות, יחסית, על רווחים ותנאי פעילות משוכללים. האטרקטיביות של משקים כאלה גוברת ככל שרמת פריון העבודה בהם גבוהה וככל שתנאי הפעילות בהם נוחים.

4. הטיפוס השני של ארצות יעד להשקעות הוא זה הכולל את המדינות המתפתחות ואת הכלכלות התעשייתיות החדשות (NIEs). המדינות המתפתחות מושכות השקעות משום שהן מציעות שכר עבודה זול ולעיתים תכופות גם תכניות עידוד ליצוא וכן מערכת הטבות במיסוי (Tax Holiday). במקרים רבים ניתן לקבל גם הטבות תלויות-מקום, כלומר, הטבות הניתנות עבור הקמת מפעלים באזורים נבחרים שהממשל המקומי רוצה לעודד ולפתח. במקרים רבים ההטבות מותנות בהפניית כל או רוב התוצרת ליצוא או בכך שהתוצרת תוכל להוות תחליפי יבוא. ככל שהכלכלה המקומית מתפתחת וככל שעולה שכר העבודה, עוברת ההטייה של הסיוע מסבסוד קרקע, ציוד ושכר עבודה לכיוון של הקלות במיסוי, בעיקר אם יש שוק מקומי גדול ופעיל ואם המשקיע רשאי לפעול בו. רמת מיסוי נוחה על רווחים הופכת להיות לגורם הכדאיות העיקרי בשיקולי ההשקעה.


ג. מדינת ישראל כגורם סחר

1. משך שנים רבות ראתה מדינת ישראל את עצמה כמדינה מתפתחת הזקוקה לסיוע מתמיד, בין השאר בשל המאמץ הביטחוני שנדרשה אליו וקליטת העלייה שהעסיקה אותה במקביל למאמץ הביטחוני ואשר תבעה פתרונות כלכליים מבחינת הדיור לעולים ויצירת מקורות תעסוקה עבורם. שני גורמים אלה הכתיבו גם את מדיניות פיזור האוכלוסין ואת המאמץ, מצד המדינה, לקיים בכל יישוב מערך תעסוקתי מלא.

2. אולם, התפתחות המשק הישראלי והמציאות הכלכלית הגלובאלית מביאים עתה את מדינת ישראל לנקודת מפנה. מדינת ישראל חייבת עתה להיערך כך שתוכל להשתלב כגורם מוביל בתהליכים הכלכליים הגלובאליים. מחמת מבנה המשק והיתרונות היחסיים שיש - או יכולים להיות - למדינת ישראל, עליה לבסס את עצמה כמדינת סחר מפותחת. ניתן לזהות צעדים שנעשו בכיוון זה (למשל: ביטול ההגבלות על השקעות ישראליות בחו"ל, הקטנת מכסים וכו'). עם זאת, מדיניות הסחר הישראלית מתבססת עדיין על שני העקרונות שנזכרו לעיל - עידוד ישיר של היצוא ועידוד ההשקעות הזרות (הנכנסות) על-ידי מענקים וסבסוד שכר-עבודה.

3. כבר נאמר כי סחר בינלאומי מתייחס ליצוא, ליבוא ולתנועת השקעות החוצה אשר, במקרה שלנו, צריכה (ויכולה) לפתח את הפעילות הבינלאומית של חברות ישראליות ולהביאן למצב של חברות בינלאומיות. יש להבחין בין רכישת חברות ישראליות על-ידי גורמים בינלאומיים וזרים ובין פעילות בינלאומית - בסחר והשקעות - של חברות ישראליות. רכישת חברות ישראליות על-ידי גורמים בינלאומיים אינה מעידה על חוסנו של המשק הישראלי או אף על פוטנציאל הפיתוח שלו, אלא אך ורק על כדאיות הרכישה (בדרך-כלל בטווחים מיידיים) עבור הגורם הזר (וראה לעניין זה את ה"סיבוב" שעשה סטנלי גולד על "כור"). על דרך הכלל היא גם איננה תורמת לפיתוח המשק הישראלי שכן כל פיתוח טכנולוגי הנעשה על-ידי חברה זרה במפעליה בארץ הינו רכושה ולא תמיד הוא מנוצל אחר-כך לפיתוח תעשיות מקומיות על-בסיסו. השקעות זרות בישראל נובעות ממחיר זול, יחסית, של חברות ישראליות אותן רוכשים הגורמים הזרים וכן מהעובדה שכמשקיעים זרים בארץ הם נהנים מסבסוד הרכש או ההשקעה (בעיקר במונחים של סבסוד מיסוי, שכר-עבודה או מענקי השקעה) על-ידי המדינה. בנוסף, המשקיע הזר נהנה כאן מהיתרון של רכישת ידע במחיר נמוך, יחסית. אילו היה ידע זה מיוצר באמצעות השקעות ישראליות (בארץ או בחו"ל), היה מחירו גבוה יותר עבור המשקיע הזר והתמורה המגיעה ארצה (במונחי תקבולים ומיסים) הייתה גבוהה יותר גם כן. לעומת זאת, השקעות ישראליות בבסיסי ייצור או במאחזי שוק בחו"ל הן בהחלט אינדיקטור להתעצמות המשק הישראלי. השקעות בחו"ל הנעשות על-ידי התעשייה מלמדות על חוסנה. יש להדגיש: אין מדובר כאן בכושרה של התעשייה הישראלית להתחרות במחירים נמוכים הנובעים מסבסוד שכר העבודה או מרמת שכר נמוכה ובלתי מסובסדת. במונחים כאלה ישראל אינה יכולה להתחרות בארצות המתפתחות של אסיה, אמריקה הלטינית או אפריקה. כדי לעמוד בתחרות כזאת חייבת התעשייה הישראלית להשקיע בבסיסי ייצור בארצות אלה. עוצמת התעשייה הישראלית יכולה להימדד אך ורק בכושרה להתחרות בשווקים מתקדמים עם מוצרים יקרים, יחסית, בעלי מקדמים גבוהים מבחינה טכנולוגית ואיכותית. לשם כך על התעשייה הישראלית להשקיע במאחזי שוק בשווקים הרלבנטיים למוצרים בהם היא יכולה להציג יתרון יחסי.


ד. מבנה אופטימלי לקידום הסחר הבינלאומי

1. מדינת ישראל מקיימת מערכת ממשלתית וציבורית לקידום הסחר המבוססת על העקרונות המסורתיים. האוצר ובנק ישראל "אחראים" על שערי המטבע וגובה הריבית, התמ"ס מקיים מערך סחר-חוץ שבסיסו גיאוגרפי והמחזיק נציגויות סחר במקומות שונים בעולם, מכון היצוא מסייע ליצואנים מתוך ארגון בחתך ענפי ואילו הבסס"ח הינה חברה ממשלתית שאת תנאי פעילותה קובע האוצר - תוך שת"פ כזה או אחר עם התמ"ס. מדיניות אשראי ממשלתית לעניין סחר בינלאומי לא קיימת והאשראי בפועל נקבע על-ידי הבנקים המסחריים, על-פי שיקוליהם המסחריים. הכלים המרכזיים שבאמצעותם מתנהלת מדיניות יבוא כלשהי הם המכס (המשולב עם המע"מ והמהווה חלק מאגפי המס של האוצר) ומס הקנייה, מכון התקנים ומנגנון הרישוי של התמ"ס. במצב זה אין - ולא תתכן - מדיניות סחר כוללת המתאמת בין כל מרכיבי הסחר, קרי: יצוא, יבוא והשקעות ישראליות בחו"ל.

2. כדי לאפשר לישראל להתפתח כמדינת סחר הנהנית מהכנסות בגין פעילות הסחר הבינלאומי שלה, בעיקר לאור המציאות הנוכחית בה היבוא עולה באופן משמעותי על היצוא, על מדינת ישראל לבנות מערכת מתוכללת (אינטגרטיבית) לניהול ותיאום הסחר הבינלאומי. במדינות רבות הדבר נעשה באמצעות מיניסטריון לסחר בינלאומי, אף כי אין הכרח בכך. מבחינת יעדי המשק הישראלי ומגבלותיו השונות, האופן המיטבי לבניית מערכת כאמור הוא כינונה של נציבות לסחר בינלאומי. נציבות זו, שתהייה מינהל עצמאי הכפוף לתמ"ס, תכלול את אגף הסחר הבינלאומי הקיים עתה בתמ"ס (כולל הנציגויות הכלכליות בחו"ל), את המחלקה הבינלאומית של האוצר, את המחלקה הכלכלית של משרד החוץ וכן את אגף המכס (שיופרד מרשויות המע"מ). מחלקות ממשלתיות במשרדים אחרים העוסקות ביצוא ענפי, תועברנה אף הן לנציבות. בנוסף, הנציבות תהיה גם הגורם המפעיל והאחראי לבסס"ח ולמכון היצוא וגורם הקשר עם לשכות המסחר. יש להקפיד גם כי כל ההכנסות הנובעות ממכס תשארנה בנציבות ותהוונה חלק מתקציב הפעילות שלה ולא תהוונה תקבול תקציבי. הנציבות תהיה רשאית לקבל החלטות בכל הנוגע לעידוד הסחר, כולל הקצאת אשראי מובטח בתנאים מיוחדים לצורך עידוד עסקות רכש עם התעשייה הישראלית.

3. במקביל תיערך בדיקה מקפת של הנציגויות הכלכליות הישראליות בחו"ל ותוגדר במדויק מערכת המטלות והפעילויות שלהן. כמו-כן ייערך מיפוי מחודש של עדיפויות לסחר הישראלי. לאור תוצאות הבדיקה והמיפוי תאורגן מערכת הנציגויות מחדש.