תורכיה בדרך לאיחוד האירופי: הרפורמות בתורכיה לקראת מועמדות כחברה באיחוד 

פסגת לוקסמבורג בשנת 1997, שהודיעה שמדינות מזרח אירופה יוכלו להצטרף לאיחוד אך לא הכניסה את תורכיה לרשימה, הביאה להתדרדרות היחסים בין תורכיה לאיחוד האירופי. באנקרה ואיסטנבול נשמעו קולות שאמרו שאין לסמוך רק על יחסיה עם אירופה ויש להפנות משאבים לכיוונים נוספים. שינוי בעמדתו של האיחוד האירופי בפסגת הלסינקי, שהתקיימה בדצמבר 1999, הביא לצירופה של תורכיה לרשימת המועמדות על בסיס אותם קריטריונים שהוצבו למועמדות האחרות. לתורכיה הוצעה תוכנית אסטרטגית שתסייע לה בביצוע הרפורמות על מנת שתוכל לעמוד בקריטריונים אלה.

השינוי בעמדת האיחוד האירופי נבע ממספר סיבות: (1) רצון האיחוד האירופי לעצור את התדרדרות של יחסי תורכיה והאיחוד לאחר פסגת לוקסמבורג. (2) גישה פשרנית יותר בקרב הקואליציה החדשה בגרמניה. (3) שינוי במדיניות יוון כלפי תורכיה. (4) ולחץ מצד ארצות הברית. אולם אין להתעלם מהעובדה, שהאיחוד האירופי הבהיר שהוא לא מוכן לפתוח בשיחות קבלה לאיחוד כל עוד תורכיה לא עומדת בקריטריונים של קופנהגן. כמו כן על תורכיה לפעול לפיתרון הסכסוך עם יוון על הים האגאי ויישובו של משבר קפריסין.

בפסגת ניצה, שנערכה בדצמבר 2000, החליטה מועצת אירופה לאשר מסמך הסכם הצטרפות (AP - Accession Partnership) לתורכיה. ההסכם התווה את הצעדים שיש לבצע על מנת לעמוד בקריטריונים של קופנהגן בתחום הפוליטי. ההסכם הדגיש סט של שינויים הכוללים את הרחבת זכויות האזרח והפסקתן של הפרת זכויות האדם. בתחום הכלכלי הדרישות היו בהתאם לתוכניות קרן המטבע הבינלאומית (IMF - International Monetary Fund) וכללו הורדה בשיעור האינפלציה ושינויים מבניים. מסמך זה מהווה חלק חשוב מתהליך הקדם-הצטרפות של תורכיה. ובמילים אחרות, הוא ביסס "מפת דרכים" לקבלתה של תורכיה לאיחוד האירופי. אם וכאשר תורכיה תצטרף תלוי ביכולתה להבין את היעדים שהוצבו בפניה במסמך.

הרפורמות כוונו לשינוי דואלי של המדינה התורכית. בתחום הפוליטי, הרפורמות שהוצעו הציבו אתגר קשה לעקרונות שקשורים לרפובליקניזם וחתרו תחת המדינה התורכית הצנטרליסטית. בתחום הכלכלי, המטרה היתה לשנות את "המדינה הרכה" שאופיינה על ידי פופוליזם, שחיתות וחוסר יציבות פיסקאלי למדינה יעילה.

בתגובה להסכם ההצטרפות, הכינו השלטונות התורכיים את "התוכנית הלאומית התורכית לאימוץ הרפורמות" (NPAA - The Turkish National Program for the Adoption of the Acquis), מסמך שהוגש לנציבות האיחוד במארס 2001. התוכנית ייצגה ניסיון של השלטונות התורכיים להתאים בין הצורך לעמוד בקריטריונים וחוסר הרצון ליישם רפורמות בנושאים הרגישים בטווח הקצר. באוקטובר 2001, העביר הפרלמנט התורכי שורה של רפורמות בנושאי זכויות האזרח. הרפורמות עסקו בהחלשת כוחה של המשטרה, הקלה בחקירות חברי פרלמנט החשודים בשחיתות ופשעים אחרים, סללו את הדרך להסרת האיסור על שידור בשפה הכורדית, ייצוג רב יותר של אזרחים במועצת לביטחון לאומי. בפברואר 2002, העבירו רפורמות שעסקו בחוק העונשין, בחוק הלוחמה בטרור,הקלות על חופש הביטוי, על עיתונאים ואינטלקטואלים שפרסמו דעות שנחשבו כחותרות תחת אושיות המדינה.[1]

אחת הבעיות המרכזיות העומדות בדרכה של תורכיה לעמוד בקריטריונים של קופנהגן הינה התפקיד אותו משחק הצבא בחיים הפוליטיים בתורכיה. הצבא בתורכיה ראה את עצמו כגוף האחראי לשימור המורשת החילונית של אטאתורכ, וכמגן הדמוקרטיה במדינה. הם ביצעו את תפקידם המקצועי מבלי להתחשב בממשלה מלבד אותם מקרים בהם קציני הצבא היו אלה ששלטו ברפובליקה. הצבא שיחק תפקיד פוליטי מרכזי בשימור החילוניות ואחדות המדינה והלאום. הצבא שלט ב"מועצה לביטחון לאומי" (NSC - National Security council), שהינה לפי סעיף 118 בחוקה התורכית, גוף מייעץ שלהמלצותיו אמורה הממשלה לתת עדיפות עליונה. כוחו של הצבא במועצה התבטא בעובדה שמבחינת הרכבה היה לצבא עדיפות ביחס של 5:4 לרשויות האזרחיות.[2]

בהסכם ההצטרפות דרש האיחוד האירופי להתאים את מעמדו המייעץ של הצבא התורכי למעמד הצבא הנהוג במדינות אירופה. כדי לעמוד בתנאי זה הכניסו התורכים בחבילת הרפורמות החוקיות שלהם שינוי בסעיף 118 לפיו הממשלה התורכית לא תיתן עדיפות מיוחדת לעצתה של ה"מועצה לביטחון לאומי". נוסף לכך שונה היחס המספרי בין האזרחים לקציני צבא ב"מועצה לביטחון לאומי" לטובת האזרחים.[3] האיחוד האירופי ראה בשינויים אלה שינוי קוסמטי בלבד. האיחוד מעדיף שה"מועצה לביטחון לאומי" פשוט תבוטל.

בעיה נוספת שעומדת בפני תורכיה הינו יחסה הבעייתי למיעוטים, קרי למיעוט הכורדי במדינה. הבעיה נובעת מהעובדה שתורכיה מכירה רק במיעוטים דתיים ואיננה מכירה במיעוטים על בסיס אתני. על פי סעיף 26 בחוקה התורכית נאסר השימוש בכל שפה שאיננה תורכית ובסוגריים כורדית וסעיף 28 אסר פרסום ספרים ועיתונים בכל שפה שאיננה תורכית. ברפורמות שנערכו ב-2001 מחקו את הסוגריים מסעיף 26. אולם עדיין קיים היה חוק מספר 2932 שנחקק ב-1983 שהגדיר את השפה הכורדית כבלתי חוקית. רק ברפורמות שנערכו ב-2002 בוטל האיסור על שידור, חינוך ופעילויות אחרות בשפה הכורדית.[4] הרפורמות שעברו ביולי 2002 לא נתנו אותותיהן בשטח, דבר שבא לידי ביטוי בעובדה שכמעט לא נרשמו מוסדות לימוד שביקשו ללמד בשפה הכורדית, וכן בכך שלא בוטל האיסור להעניק שמות כורדיים גם לאחר אישור הרפורמות ביולי 2002.[5]

תורכיה נתבקשה גם להעביר רפורמות בכל מה שנוגע לחירויות הפוליטיות. לכאורה לפי סעיפים שונים בחוקה התורכית מוענק מגוון נרחב של חירויות פוליטיות לאזרחים. אולם, מצד שני מכילה החוקה התורכית הגבלות חמורות על חירויות אלה. הדבר מבטא לדוגמא בהקדמה לחוקה לפיה, "לא תהיה הגנה למחשבות ודעות העומדות בסתירה לאינטרסים הלאומיים התורכים, לעיקרון של שלמות קיומה של תורכיה כמדינה וטריטוריה, הערכים המוראליים וההיסטוריים של תורכיה או של הלאומיות, העקרונות והרפורמות של אטאתורכ". ובצורה ספציפית יותר בסעיפים 13 ו-14 לפיהם החירויות יכולות להיות מוגבלות לפי חוק במקרה שהן יעמדו בסתירה לאינטרסים של הרפובליקה התורכית. יש מספר סעיפים בחוק העונשין, החוק למלחמה בטרור וחוק המפלגות הפוליטיות שקובעים את הסנקציות שינקטו במקרים שנזכרו קודם לכן.[6]

לאור הדרישות שהועלו על ידי האיחוד בוצעו מספר שינויים בחוקה במסגרת חבילת רפורמות של אוקטובר 2001. נעשו שינויים בהקדמה לפיהם המילים "מחשבות או דעות" הוחלפו במילה "מעשים". בנוסף לכך נעשו שינויים בסעיפים 13, 14 ואחרים. בעקבות שינויים אלה הגיעה חבילת רפורמות נוספת בינואר 2002 והפעם בחוק העונשין והחוק ללוחמה בטרור. חבילת רפורמות נוספת נערכה במארס 2002 בה נעשו שינויים נוספים בחוקה וכן בחוק המפלגות הפוליטיות. באוגוסט 2002 נעשו שינויים נוסף בחוק העונשין ובחוק המפלגות בפוליטיות בכדי לעמוד בדרישות האיחוד האירופי.[7]

לאיחוד האירופי יש בעיה עם עונש המוות. עד אוגוסט 2002 אפשר חוק העונשין התורכי להחיל את עונש המוות במקרים מסוימים של רצח, ובמקרים של פגיעה בשלמות המדינה ובקיומה. אולם יש לציין שעונש המוות יצא לפועל רק עם אישורו של הפרלמנט. בהסכם ההתאגדות דרש האיחוד האירופי מתורכיה שעונש המוות יוצא לפועל רק במקרים של מלחמה וסכנה למלחמה. ואכן באוקטובר 2001 במסגרת חבילת הרפורמות הוכנס שינוי לחוקה לפיו עונש המוות יחול רק במקרה של מלחמה, איום במלחמה וטרור. אולם, הבעיה נוצרה סביב יישום עונש המוות במקרה של פעולות טרור, זאת בעקבות מעצרו של מנהיג "מפלגת פועלים הכורדית" (PKK - Partiya Kararen Kurdistan), עבדוללה אוצ'אלאן (Abdullah ?calan) ונידון למוות על ידי בית המשפט בתורכיה. האיחוד האירופי לא ראה מקרה זה כדורש עונש מוות.[8]

נוסף על המכשולים הפוליטיים העומדים בפניה של תורכיה להיות מועמדת להיכנס לאיחוד האירופי, אין להתעלם מהמכשולים הכלכליים. תורכיה הינה המדינה השנייה בגודלה באירופה אחרי גרמניה עם אוכלוסייה בסדר גודל של 67.8 מליון. אם קצב גידול האוכלוסין ימשיך לגדול כמו שהוא צומח עכשיו, תהיה תורכיה החל מאמצע המאה העשרים ואחת המדינה בעלת האוכלוסייה הגדולה ביותר באירופה.

בתחום הכלכלי הוצגו כבר מספר רפורמות על ידי טורגוט אוזל בשנות השמונים המוקדמות כאשר נטשו את אסטרטגיית הגבלת הייבוא שהיתה אבן פינה במדיניות בתורכית קודם לכן. מאותו רגע הפכה הכלכלה התורכית פתוחה יותר והיה גידול במגזר הפרטי. המבנה של הסחר התורכי עם אירופה השתנה באופן משמעותי. אם בשנות השבעים היתה תורכיה יצואנית של מוצרים חקלאיים ושל חומרי גלם. היום, יותר ממחצית סחר החוץ של תורכיה עם אירופה הינו מוצרי צריכה.

למרות שינויים בסחר החוץ, קיימים מספר קשיים מבניים בכלכלה התורכית המעכבים את שילובה של תורכיה באיחוד האירופי. תוצר נמוך לנפש, כוח עבודה חקלאי גדול - ארבעים אחוז מכוח העבודה נמצא במגזר החקלאי. הבדלים אזוריים גדולים - אזורים של איסטנבול ואנקרה נהנים מרמת חיים גבוהה ושגשוג הקרובים לזו של מערב אירופה בעוד מרכז ומזרח אנטליה הם ברובם אזורים חקלאיים ובעלי רמת חיים נמוכה מאוד. בתורכיה אחוז האינפלציה גבוה הנובע מחולשות מבניות במגזר הפיננסי דבר המקשה על בנקים תורכיים להתחרות עם הבנקים באיחוד האירופי, וגורם לשיעור הנמוך של השקעות זרות המושפע גם מחוסר יציבות כלכלית ופגמים רגולאטורים. נוסף על כל תהליך ההפרטה של מפעלים בבעלות הממשלה מתעכב.

לאור האמור לעיל נראה כי בפני תורכיה עומדות בעיות רציניות של שינויים מבניים לפני שהיא תהיה מוכנה לחברות באיחוד האירופי. הקמתו של איחוד המכסים, שנכנס לפעולה ב-1995, אמור להפחית רבים מהמכשולים הנ"ל. הסכם המכסים מתוכנן לחסל מיסים על ייבוא. למרות שלאחרונה הוא פגע במאזן המסחרי התורכי עם האיחוד האירופי, בטווח הארוך הוא ייצור אקלים כלכלי ליברלי יותר ויעזור לתורכיה להתמזג בשוק הגלובאלי. המשבר הכלכלי של 2000-2002 מדגיש את הצורך להמשיך ברפורמות המבניות. הרפורמות נחוצות במיוחד בתחומי החקלאות, האנרגיה וההפרטה. רפורמות בתחומים אלו יעזרו להחזיר את הביטחון למשקיעים, ויגדיל את הסיכויים של תורכיה להצטרף לאיחוד האירופי בטווח הארוך.[9]

רפורמות אלו התקבלו בברכה על ידי האיחוד האירופי. אולם, דו"ח ההתקדמות שפורסם על ידי האיחוד האירופי באוקטובר 2002 הבהיר שלתורכיה יש דרך ארוכה בכדי לעמוד בקריטריונים של קופנהגן. יש ארבעה תחומים בהם צריכה להיות התקדמות על מנת לספק את דרישות האיחוד האירופי. ראשית, התוכנית הלאומית התעלמה במופגן מבעייתה קפריסין. דבר זה מהווה מכשול וימשיך להוות מכשול לעמידה בקריטריונים של קופנהגן. שנית, בתחום של זכויות המיעוטים נערכו רפורמות רבות אבל אישור השימוש בשפה הכורדית במערכת החינוך עדיין לא מיושם. בעוד האיחוד האירופי שם דגש חשוב על זכויות המיעוטים תורכיה רואה בהרחבה ניכרת של הזכויות כאיום על שלמותה של המדינה. שלישית, האיחוד האירופי רואה בעיני רוחו מערכת בה יקטן תפקידו של הצבא התורכי בפוליטיקה. אולם לחץ רב בנושא זה ירחיק את הצבא מתמיכתו באיחוד. רביעית, למרות המאמצים הרבים לחולל רפורמות בכלכלה התורכית לא הצליחה עדיין הכלכלה התורכית להתגבר על חוסר היציבות לנוכח משברים.

[1] Ziya ?ni?, "Domestic politics, international norms and challenges to the state: Turkey-EU relations in the post-Helsinki era", Turkish Studies, 4, 1, (spring 2003), pp.12-16

[2] William Hale, "Human rights, the European Union and the Turkish accession process", Turkish Studies, 4, 1, (spring 2003), pp.119-120

[3] Ibid., 119

[4] Ibid., 117

[5] אלון ליאל, דמו-אסלאם: משטר חדש בתורכיה, (תל - אביב, 2003), עמ' 69

[6] William Hale, pp. 110-112

[7] Ibid., pp. 113-115

[8] Ibid., pp.118-119

[9] Ian O. Lesser & Stephen Larrabe F., pp. 54-56