עע"ם 11646/05, מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משה צרפתי
כבוד השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן וע' פוגלמן
עו"ד מאיר נתן ואח' למערערים, עו"ד אילן פורת ואח' למשיב
05.09.2007
העובדות:
1. בשנת 2004 קיבל המשיב, בעל נכס מקרקעין בחדרה, שתי הודעות תשלום בגין היטל סלילה, בסך כולל של למעלה מ-140,000 ש"ח. כלפי חיוב זה הגיש המשיב עתירה מינהלית בה טען, בין השאר, כי המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס ולפיכך אין העירייה - הרשאית על פי דין להתקין חוקי עזר המטילים "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות" (סעיף 251(1) לפקודת העיריות) אך לא מסים - מוסמכת להטילו.
2. בימ"ש קמא קיבל את עתירת המבקש, על יסוד טענתו בדבר היעדר זיקת הנאה בין ההיטל לסלילת הרחוב. בסופו של יום, קבע בית המשפט, "כי במקרה הספציפי שלפני לא הוכחה זיקה בין ההיטלים שהושתו על העותר ובין הוצאות סלילת הכבישים. שוכנעתי לכן שהעירייה חרגה ממתחם הסבירות כאשר שלחה את הדרישה לתשלום ההיטלים" (עמ' 13-12). כלפי פסק דין זה הוגשו הערעורים שבפנינו.
הערעורים נתקבלו.
החלטה:
1. השאלה המועלית לפנינו היא האם המעבר משיטת דמי השתתפות (המבוססת על החזר יחסי של הוצאות בפועל בקשר עם סלילת קטע כביש מסויים) לשיטת ההיטלים (המבוססת על תעריף קבוע בהתאם לתחשיב המבוסס על המחיר הממוצע של סלילת כל הרחובות בעיר) נעשה בסמכות, קרי, האם פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים המבוססים על זיקת הנאה "עקיפה יותר", ולא על החזר הוצאות.
2. בפסיקה רבת שנים נקבע כי אין העירייה מוסמכת לגבות מס כללי (למעט ארנונה), ושהמונחים "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" מחייבים זיקה בין התשלום לשירות הניתן בגינו. בהתאם לאמור מעלה, אילו במס עסקינן - אין העירייה מוסמכת להטילו.
3. אין ספק שלפי שיטת ההיטלים הזיקה בין התשלום לתמורה רופפת, לעיתים רופפת ביותר, בשונה משיטת דמי ההשתתפות. הנה במקרה שלפנינו נטען כי בעלויות סלילת הרחוב נשאו מקימי המרכז המסחרי, שלמשיב אין הנאה מהכביש שנסלל - ושבפועל הוא נדרש לשלם עבור סלילת רחובות בחלקים מרוחקים של העיר. עם זאת אין מחלוקת כי הנכס שבו עסקינן "גובל" בכביש על פי הגדרת הדין.
4. אין ספק שאבדה הזיקה הישירה בין גובה התשלום וגובה ההנאה (זיקת מימון), ושאין המדובר עוד בהחזר בעבור הוצאות שהוצאו בפועל. במישור העיוני קיים איפוא קושי: זיקת ההנאה היא העומדת ביסוד האפשרות לחייב בהיטל סלילה, אך שיעור התשלום נעשה ללא קשר לשיעור ההנאה.
5. חרף העובדה ששיטת ההיטלים בכלל, וההיטל המוטל על המשיב במקרה דנא, קרובים מאוד למס סבור ביהמ"ש כי אין מקום לקבל את עמדת המשיב, ולקבוע כי שיטת ההיטלים חורגת מהסמכות המוקנית בפקודת העיריות. סוגיית חוקיותה של שיטת ההיטלים נדונה והוכרעה בעבר בפסיקת בית משפט זה, ולאחר לא מעט התלבטות לא מצא ביהמ"ש לשנות מהקו הנקוט עד כה, למרות הבעייתיות שבו, בעיקר מאחר ושינוי צריך להיעשות ע"י המחוקק הראשי.
6. לפי הלכת ביהמ"ש העליון החוק המסמיך - פקודת העיריות - דורש אמנם זיקה מסוימת בין התשלום לשירות הניתן, אך הוא מתייחס לשלושה סוגי תשלומים - שעניינם, בין היתר, עוצמות, או סוגים, שונים של זיקה. שיטת ההיטלים משמרת זיקה מסוימת - התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה), בכפוף להתחלת עבודות הסלילה, ובכספים שנגבו ניתן לעשות שימוש רק לתכלית הספציפית לשמה נגבו. בימ"ש זה קבע, כאמור, כי פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים, חרף הזיקה הרופפת בינם לבין התמורה הניתנת לתושב.
7. עם זאת, יש להקפיד הקפדה יתירה על כך שלא ייגרע מזיקה עדינה זו, הקרובה מאוד לגבול שבין היטל למס. כך נקבע כי התחשיב העתידי עליו מבוסס שיעור ההיטל חייב להיות נאמן למציאות, ולשקף את העלויות המתוכננות ועל הרשות לעדכן בצורה עיתית את שיעורי ההיטלים. כך אף נקבע בעבר כי לא ניתן לגבות היטל סלילה כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס.
8. ניתן לסכם ולומר, כי בתי המשפט עסקו בעבר בשאלה האם סעיף 251 לפקודת העיריות מסמיך את הרשויות להתקין חקיקת עזר המטילה היטלים כאמור, ונקבע כי קיימת סמכות. זאת - בתנאי שישמרו למצער שני תנאי סף: (1) הגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש. (2) הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות.
9. בנסיבות הדין המצוי, לא היה מקום לבחון את סוגיית ההנאה הקונקרטית שמפיק המשיב מהרחוב החדש. נמצא שההיטל הוטל כדין ולא היה מקום לבחון את זיקת ההנאה של המשיב מהכביש הספציפי, או את השאלה האם מקימי המרכז המסחרי מימנו את מלוא עלות הסלילה. בחינה כאמור אינה מתבקשת מהחוק, הנוקט בשיטת ההיטל ולא בשיטת דמי ההשתתפות.
10. לבסוף, קורא ביהמ"ש למחוקק הראשי להסדיר את הסוגייה הבעייתית אשר תוארה לעיל.
כבוד השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן וע' פוגלמן
עו"ד מאיר נתן ואח' למערערים, עו"ד אילן פורת ואח' למשיב
05.09.2007
העובדות:
1. בשנת 2004 קיבל המשיב, בעל נכס מקרקעין בחדרה, שתי הודעות תשלום בגין היטל סלילה, בסך כולל של למעלה מ-140,000 ש"ח. כלפי חיוב זה הגיש המשיב עתירה מינהלית בה טען, בין השאר, כי המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס ולפיכך אין העירייה - הרשאית על פי דין להתקין חוקי עזר המטילים "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות" (סעיף 251(1) לפקודת העיריות) אך לא מסים - מוסמכת להטילו.
2. בימ"ש קמא קיבל את עתירת המבקש, על יסוד טענתו בדבר היעדר זיקת הנאה בין ההיטל לסלילת הרחוב. בסופו של יום, קבע בית המשפט, "כי במקרה הספציפי שלפני לא הוכחה זיקה בין ההיטלים שהושתו על העותר ובין הוצאות סלילת הכבישים. שוכנעתי לכן שהעירייה חרגה ממתחם הסבירות כאשר שלחה את הדרישה לתשלום ההיטלים" (עמ' 13-12). כלפי פסק דין זה הוגשו הערעורים שבפנינו.
הערעורים נתקבלו.
החלטה:
1. השאלה המועלית לפנינו היא האם המעבר משיטת דמי השתתפות (המבוססת על החזר יחסי של הוצאות בפועל בקשר עם סלילת קטע כביש מסויים) לשיטת ההיטלים (המבוססת על תעריף קבוע בהתאם לתחשיב המבוסס על המחיר הממוצע של סלילת כל הרחובות בעיר) נעשה בסמכות, קרי, האם פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים המבוססים על זיקת הנאה "עקיפה יותר", ולא על החזר הוצאות.
2. בפסיקה רבת שנים נקבע כי אין העירייה מוסמכת לגבות מס כללי (למעט ארנונה), ושהמונחים "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" מחייבים זיקה בין התשלום לשירות הניתן בגינו. בהתאם לאמור מעלה, אילו במס עסקינן - אין העירייה מוסמכת להטילו.
3. אין ספק שלפי שיטת ההיטלים הזיקה בין התשלום לתמורה רופפת, לעיתים רופפת ביותר, בשונה משיטת דמי ההשתתפות. הנה במקרה שלפנינו נטען כי בעלויות סלילת הרחוב נשאו מקימי המרכז המסחרי, שלמשיב אין הנאה מהכביש שנסלל - ושבפועל הוא נדרש לשלם עבור סלילת רחובות בחלקים מרוחקים של העיר. עם זאת אין מחלוקת כי הנכס שבו עסקינן "גובל" בכביש על פי הגדרת הדין.
4. אין ספק שאבדה הזיקה הישירה בין גובה התשלום וגובה ההנאה (זיקת מימון), ושאין המדובר עוד בהחזר בעבור הוצאות שהוצאו בפועל. במישור העיוני קיים איפוא קושי: זיקת ההנאה היא העומדת ביסוד האפשרות לחייב בהיטל סלילה, אך שיעור התשלום נעשה ללא קשר לשיעור ההנאה.
5. חרף העובדה ששיטת ההיטלים בכלל, וההיטל המוטל על המשיב במקרה דנא, קרובים מאוד למס סבור ביהמ"ש כי אין מקום לקבל את עמדת המשיב, ולקבוע כי שיטת ההיטלים חורגת מהסמכות המוקנית בפקודת העיריות. סוגיית חוקיותה של שיטת ההיטלים נדונה והוכרעה בעבר בפסיקת בית משפט זה, ולאחר לא מעט התלבטות לא מצא ביהמ"ש לשנות מהקו הנקוט עד כה, למרות הבעייתיות שבו, בעיקר מאחר ושינוי צריך להיעשות ע"י המחוקק הראשי.
6. לפי הלכת ביהמ"ש העליון החוק המסמיך - פקודת העיריות - דורש אמנם זיקה מסוימת בין התשלום לשירות הניתן, אך הוא מתייחס לשלושה סוגי תשלומים - שעניינם, בין היתר, עוצמות, או סוגים, שונים של זיקה. שיטת ההיטלים משמרת זיקה מסוימת - התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה), בכפוף להתחלת עבודות הסלילה, ובכספים שנגבו ניתן לעשות שימוש רק לתכלית הספציפית לשמה נגבו. בימ"ש זה קבע, כאמור, כי פקודת העיריות מסמיכה את העיריות לגבות היטלים, חרף הזיקה הרופפת בינם לבין התמורה הניתנת לתושב.
7. עם זאת, יש להקפיד הקפדה יתירה על כך שלא ייגרע מזיקה עדינה זו, הקרובה מאוד לגבול שבין היטל למס. כך נקבע כי התחשיב העתידי עליו מבוסס שיעור ההיטל חייב להיות נאמן למציאות, ולשקף את העלויות המתוכננות ועל הרשות לעדכן בצורה עיתית את שיעורי ההיטלים. כך אף נקבע בעבר כי לא ניתן לגבות היטל סלילה כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס.
8. ניתן לסכם ולומר, כי בתי המשפט עסקו בעבר בשאלה האם סעיף 251 לפקודת העיריות מסמיך את הרשויות להתקין חקיקת עזר המטילה היטלים כאמור, ונקבע כי קיימת סמכות. זאת - בתנאי שישמרו למצער שני תנאי סף: (1) הגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש. (2) הסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות.
9. בנסיבות הדין המצוי, לא היה מקום לבחון את סוגיית ההנאה הקונקרטית שמפיק המשיב מהרחוב החדש. נמצא שההיטל הוטל כדין ולא היה מקום לבחון את זיקת ההנאה של המשיב מהכביש הספציפי, או את השאלה האם מקימי המרכז המסחרי מימנו את מלוא עלות הסלילה. בחינה כאמור אינה מתבקשת מהחוק, הנוקט בשיטת ההיטל ולא בשיטת דמי ההשתתפות.
10. לבסוף, קורא ביהמ"ש למחוקק הראשי להסדיר את הסוגייה הבעייתית אשר תוארה לעיל.
את פסק הדין המלא תוכלו למצוא בתקדין, המאגר המשפטי הטוב ביותר בישראל, הכולל במנוי אחד מעל ל-500,000 מסמכי פסיקה וחקיקה וכחצי מיליון כתבות עיתון גלובס !!!
http://www.takdin.co.il
http://www.takdin.co.il
