מועצת מקרקעי ישראל, רשות מחוקקת? 

תכלית חוזה ההתיישבות שבין רשות מקרקעי ישראל לארגונים המיישבים

על מנת לגלות את תכלית חוזה ההתיישבות יש לבחון את ראשיתו של החוזה, המטרות שבא ליישם באותה העת, וגלגוליו על ציר הזמן והנסיבות המשתנות עד לנוסחים שבימינו.

חוזי ההתיישבות הראשונים הרלוואנטיים לענייננו הינם חוזים למסירת קרקע בארץ ישראל למתיישבים יהודיים במסגרת של ישוב חקלאי שנוסחו על ידי הקרן הקיימת לישראל (להלן: "הקק"ל") בשנות העשרים למאה העשרים.

הרעיון להקמת הקק"ל הועלה כבר בקונגרס הציוני הראשון (1897). האישור להקמתה של הקק"ל התקבל בקונגרס הציוני החמישי (1901) על פי עיקרון הבעלות לצמיתות של העם היהודי על קרקעות הקק"ל. ב- 1907 עוגן העיקרון ב"תקנות קק"ל" לפיהן מוגבלת החכרת המקרקעין למתיישבים יהודיים בלבד^[1].

בכפוף לעיקרון ולתקנות כאמור גייס הקק"ל ממון מיהודים בתרומות והלוואות, ורכש קרקעות בארץ ישראל לצורך התיישבות קבע לצמיתות של יהודים בלבד.

הקק"ל לא רכש את הקרקעות עבור עצמו, וחל איסור מוחלט על הקק"ל להעביר זכות על מקרקעין הקק"ל למי שאיננו יהודי. 

הקק"ל הוא נאמן של העם היהודי לשמירת עיקרון הבעלות לצמיתות של העם היהודי לחזקתו ושימושו הבלעדיים של העם היהודי על מקרקעין ארץ ישראל אותם הוא רכש לשם גאולתם.

מימוש ההתיישבות נעשה על פי חוזה (להלן: "חוזה קק"ל") שנחתם בין הקק"ל לבין המתיישבים היהודים, לבין הגוף הארגוני של המתיישבים.

על החוזה היה לתת מענה הולם לאינטרסים של כל הגורמים הקשורים בהתיישבות. התורמים, המוסדות הציוניים, ארגוני ההתיישבות, המתיישב. וכל זאת בסביבה של ארץ ישראל בשליטת האימפריה הבריטית ונוכחות העם הערבי שאף לו היו ויש שאיפות לאומיות בארץ ישראל.

כלומר, שהיה על הקק"ל לנסח חוזה שבאמצעותו ניתן יהיה להקים התיישבות יהודית מאורגנת חברתית וכלכלית, באופן שניתן יהיה לקיים שלטון יהודי של המוסדות הציוניים על המתיישבים בהיבט החברתי כלכלי, ובאופן הזה על מרבית האוכלוסיה היהודית בארץ ישראל. הקמת מדינה בתוך מדינה. מדינה יהודית בארץ ישראל הבריטית.

משכך, חוזה קק"ל איננו חוזה "סתמי" להחכרה של מקרקעין, אלא חוזה התיישבות לצמיתות שבאמצעות הוראותיו ניתן לקבוע את זהות המתיישבים (יהודים בלבד), זכות להוריש את זכות החכירה רק ליורש יהודי, אורח החיים בישוב (איסור עבודה בשבתות וחגי ישראל), ועוד.

על מנת למנוע השתלטות בעלי הון על המקרקעין, נקבע העיקרון לפיו תוגבל זכותו של מתיישב ליחידת מקרקעין אחת הדרושה לצורך פרנסה מחקלאות – נחלה. על מנת למנוע אובדן כושר ייצור נאסר על פיצול הנחלה ללא הסכמת המוסדות.

חוזה הקק"ל יצר סינתיזה בין השקפת העולם הסוציאליסטית הדוגלת בחלוקה שוויונית של אמצעי הייצור (צדק חלוקתי), לבין עקרונות ההתיישבות בארץ ישראל על פי משפט התורה. חלוקת הארץ לנחלות^[2] המוחכרות לתקופות של 49 שנים (יובל), מסירת הנחלות ליהודים בלבד, תוך שמירת העיקרון ההלכתי "לא תחנם^[3]", מה שפתח את האפשרות לגיוס ממון מכל שכבות העם היהודי בגולה.

משכך, תכלית חוזה הקק"ל הינה מסירת מקרקעין בארץ ישראל לצורך התיישבות יהודית מאורגנת בכפוף להוראות החוזה. מאחר והמקרקעין הוא בבעלות העם היהודי, הרי שהוראות החוזה נוכח תכליתו הינן הוראות קוגנטיות. הוראות החוזה אינן כפופות לחוק המדינה.

כלומר שחוזה הקק"ל הקנה למוסדות המיישבים היהודיים אוטונומיה שלטונית במקרקעין שנמסר להתיישבות יהודית, במסגרת שלטון המנדט הבריטי, וזאת באמצעות הוראות חוזיות בחוזי החכירה.

לאחר קום המדינה, נמסרו מקרקעין הרכוש הנטוש להתיישבות יהודית באמצעות חוזים עם הקק"ל. החוזה היה דומה מאוד לנוסח החוזים לפני קום המדינה. בהמשך הוספה לחוזה הוראה שהכפיפה את החוזה לחוק המועמדים להתישבות חקלאית, תשי"ג-1953. החוק הגדיר את המוסדות המיישבים ואת זכויותיו וחובותיו של המתיישב בישוב חקלאי מאורגן. מאוחר יותר הוסף גם החוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז- 1967 (להלן: "חוק ההתיישבות") שקבע את ההוראות המגבילות את השימוש המותר במקרקעין.

כלומר שחלק מהוראות חוזה קק"ל הוטמעו בחוק המדינה, והוחלו על על החוזה בדרך של הכפפה לחוק, ולא באמצעות הוראות חוזיות בין הצדדים לחוזה, תוך שמירה על הכלל לפיו ההוראות החוזיות יוצרות שלטון נפרד משלטון המדינה, על המתיישבים.

בשנת 1960 הוקמו מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "המועצה") ומנהל מקרקעי ישראל, לימים רשות מקרקעי ישראל, (להלן: "המנהל") לצורך ניהול מקרקעי ישראל על פי המדיניות הנקבעת על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל. ששה משלשה עשר מחברי המועצה הינם נציגי הקק"ל.

בשנת 1961 נחתם כתב האמנה בין ממשלת ישראל וקק"ל לפיו נמסרו אדמות הקק"ל לניהול המדינה. בסע' 4 לאמנה נקבע כי  "אדמות הקרן הקימת לישראל ינוהלו, נוסף לכך, בכפיפות לתזכיר ולתקנות ההתאגדות של הקרן הקימת לישראל".

ניהול מקרקעי הקק"ל עבר למנהל, בכפוף להחלטות מועצת מקרקעי ישראל. למעשה מועצת מקרקעי ישראל והמנהל נכנסו בנעלי הקק"ל והמוסדות המיישבים^[4] השותפים לחוזה הקק"ל.

חוזי ההתיישבות עברו מהקק"ל למנהל, תוך התאמתם לשינוי במשטר בארץ ישראל, משלטון בריטי לשלטון של רוב יהודי, תוך שמירה על האוטונומיה השלטונית של מועצת מקרקעי ישראל והמנהל שהחליפו את המוסדות המיישבים שהוקמו קודם הקמת המדינה.

בג"ץ פלדשטיין

בבג"ץ 8615/14 אמיר פלדשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח' טענו העותרים כי פנסיון כלבים הוא שימוש חקלאי, והועמדה להכרעה השאלה מי הסמכות הקובעת מהו שימוש חקלאי במקרקעי ישראל^[5]. האם על פי דיני התכנון והבניה הישראלים או על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל כפי שנקבע בהחלט מועצת מקרקע ישראל מס' 1316 שעניינה שימושים נלווים לפעילות החקלאית בנחלה במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים.

החלטה 1316 מאפשרת שימוש נילווה לחקלאות במקרקעין של נחלה חקלאית בכפוף לאישור לשימוש לא חקלאי על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה").

שימוש נלווה מאופיין בכך שניתן להכלילו על פי פרשנות מרחיבה במסגרת הגדרת "שימוש חקלאי".

בג"ץ פסק כי הגדרת שימוש חקלאי על פי הגדרתו בסע' 1 לחוק ההתיישבות הינה בכלל סמכות המועצה לקביעת מדיניות קרקעית על פי סע' 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960.

נמצא שככל שיתבקש לעשות שימוש נלווה על פי החלטה 1316, ואותו השימוש איננו מסווג כשימוש שאינו חקלאי על ידי המוסדות לתכנון ובניה, יהיו המבקש ומוסדות התכנון, אנוסים להתייחס לשימוש כאל שימוש שאינו חקלאי, שאם לא כן לא יאשר המנהל, מכוח סמכותו לניהול ההיבט הקנייני של מקרקעי ישראל, את השימוש.

ועוד ייתכן מצב בו תאושר תכנית מפורטת לשימוש חקלאי ובכללה שימוש המוגדר שימוש נלווה על פי החלטה 1316, ונמצא ששני ההוראות סותרות זו את זו.

בג"ץ היה ער לכך ולכן קבע כי החלטה 1316 עומדת בתנאי הפסיקה בעניין שימוש חקלאי ובכך יישב את הסתירה בין שימוש חקלאי על פי החלטת המועצה לשימוש חקלאי על פי חוק התכנון והבניה:

 "...לא מצאתי כל פגם בתנאי הדורש כי השימושים הנלווים יאושרו בתוכנית בהתאם לחוק התכנון והבניה או יותרו כשימוש חורג. טענות העותרים בעניין זה מתבססות, למעשה, על הנחתם כי החזקה או גידול של בעלי חיים הם, דה פקטו, שימושים חקלאיים. משהוכרע כי לא כך הדבר – וממילא כי שימושים אלו אינם כלולים בהיתר העיקרי לשימוש חקלאי בנחלה – נהיר כי סביר יהיה לדרוש את קבלתו של אישור נוסף על מנת להתיר את השימושים הנלווים הקונקרטיים שמבקש בעל הזכויות בנחלה לבצע."

כלומר, שהחלטה 1316 של מועצת מקרקעי ישראל, הוטמעה לדיני התכנון והבניה באמצעות הבג"ץ.

הנה שסמכות מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית במקרקעי ישראל, מקנות לה מעמד של רשות חקיקה אוטונומית על פי מועצה של שלשה עשר חברים, באופן שמחייב את המחזיקים במקרקעי ישראל לפעול על פי החלטות אלו באמצעות אכיפה בדרך של תביעה אזרחית לאכיפת חוזה ההתיישבות, ואף בפועל אונסות את רשויות המדינה לפעול על פיהן, על אף שאין בהחלטות המועצה בכדי הוראות חקיקה לכלל המקרקעין בישראל, שהרי מקרקעי ישראל הוא רק חלק מכלל המקרקעין בישראל, אם כי רובו של המקרקעין.

הנה שהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1316 הוטמעה כחלק מדיני התכנון והבניה, כלומר מעשה חקיקה שנעשה על ידי המועצה ולא על ידי המדינה.

אכיפת החלטות המועצה – שלטון המועצה באמצעות המנהל, נעשה באמצעות תביעות אזרחיות המוגשות נגד המתיישבים באמצעות המנהל.

הנה שהעיקרון לפיו למוסדות המיישבים אוטונומיה שלטונית במקרקעי ישראל, הוטמע לחוק המדינה באמצעות פסיקת בג"ץ.

הכותב הינו עו"ד המתמחה בתחום המסחרי כלכלי ובמיוחד באגודות שיתופיות.

האמור ברשימה לעיל אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ משפטי ואינו מהווה המלצה לנקיטת הליכים כאלה או אחרים או להימנעות מהם. על הקורא לפנות ולהתייעץ עם עו"ד המתמחה בתחום הספציפי בטרם נקיטת כל פעולה משפטית כזו או אחרת. כל המסתמך על האמור בכל דרך שהיא עושה זאת על אחריותו בלבד והאחריות לכל תוצאה, ישירה או עקיפה, בשל הסתמכות על האמור, תחול על המשתמש בלבד.

[1] יוסי כץ, מחזון לחוזה, מוסד ביאליק 2012, הערת שוליים 15, 29

[2] במדבר לג נד "והתנחלתם את-הארץ בגורל למשפחתיכם, לרב תרבו את-נחלתו ולמעט תמעיט את-נחלתו--אל אשר-יצא לו שמה הגורל, לו יהיה: למטות אבתיכם, תתנחלו"

[3] שולחן ערוך יורה דעה סימן קנא "אין מוכרים להם בתים ושדות בארץ ישראל אבל משכירים להם בתים ולא שדות ובסוריא מוכרים בתים ומשכירים שדות ובחוצה לארץ מוכרים אלו ואלו"

[4] הסוכנות היהודית, ההסתדרות הציונית, ניר שיתופי

[5] סע' 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת."