האם לעולם חוסן? על חסינות חברי הכנסת בישראל: מהי, ולשם מה היא קיימת?
הנושא של חוקי חסינות חברי הכנסת עלה לאחרונה לכותרות בעקבות בקשת ראש הממשלה נתניהו מהכנסת לקבל חסינות. אם כן, במה מדובר?
ראשית יש להתיר תמיהה אחת. מדוע ראש הממשלה, שהוא ראש הרשות המבצעת בישראל, מבקש חסינות מהכנסת, שהיא הרשות המחוקקת בישראל? הסיבה לכך נעוצה בעובדה, שראש הממשלה חייב על פי חוק להיות חבר כנסת ומכאן זכויותיו וחובותיו ככזה, בהן זכותו לבקש חסינות מהכנסת.
בבואנו לדון בסוגיית חסינות חברי הכנסת, ובהם גם ראש הממשלה, עלינו לענות על שתי שאלות:
א. מדוע לחברי הכנסת בישראל יש חסינות?
ב. מהי אותה חסינות?
מדוע לחברי כנסת ישנה חסינות?
חסינות חברי הכנסת מעניקה להם מעמד משפטי וחוקי עדיף על פני מעמדם של אזרחי המדינה. אחד מהעקרונות הדמוקרטיים החשובים ביותר הוא עקרון השוויון ובו השוויון בפני החוק, המבטא התייחסות זהה בחוק המדינה לכל בני האדם. חסינות חברי הכנסת פוגעת בעקרון השוויון בפני החוק, ונשאלת השאלה מדוע? קל וחומר שהשאלה חשובה, נוכח העובדה שחברי הרשות המחוקקת בכל המדינות הדמוקרטיות בעולם נהנים מחסינות.
התשובה לשאלה זו נעוצה בחשיבות העליונה שיש לעצמאותם של חברי הרשות המחוקקת – היא הכנסת בישראל – כדי שהם ייצגו כראוי את שולחיהם. ללא עצמאות זו, אין משמעות לעיקרון הדמוקרטי של שלטון העם, וממילא אין דמוקרטיה. על כן, חשוב מאוד לשמור על עצמאותם של חברי הכנסת מפני גורמים העלולים לפגוע בה ובראשם הממשלה, היא הרשות המבצעת. הממשלה בישראל, כמו כל ממשלה במשטרים דמוקרטיים פרלמנטריים בעולם, היא הגורם העוצמתי ביותר במדינה. הממשלה בישראל חולשת על הכוח הצבאי והמודיעיני במדינה באמצעות הצבא, השב"כ, המוסד, השב"ס, הוועדה לאנרגיה אטומית והמועצה לביטחון לאומי; והיא חולשת על תקציבי המדינה באמצעות שליטתה במשרדי הממשלה. חשוב לציין שראש הממשלה עצמו שולט ישירות במוסד, בשב"כ, בוועדה לאנרגיה אטומית ובמועצה לביטחון לאומי והם נתונים לאחריותו המיניסטריאלית הבלעדית.
המשטר הדמוקרטי מניח כמובן מאליו, שאדם או גוף הפועלים ללא הגבלה עלולים לנצל לרעה את כוחם מול אזרחי העם - הריבון במדינה. מכיוון שהממשלה היא הגוף החזק ביותר במדינה, סכנה זו גדולה שבעתיים. כך, לדוגמה, הממשלה יכולה להפעיל את כוחה העצום כלפי חברי כנסת מהאופוזיציה הפועלים נגדה, ובכך לשתק אותם. היא יכולה להפעיל את הצבא, המשטרה והשב"כ כדי שיעקבו אחרי חברי הכנסת וימררו את חייהם, וזאת אף בלי לנקוט צעדים קיצוניים המסורים בידה כמו מעצר, מאסר ופגיעה פיזית. במצב זה, בסופו של דבר חברי הכנסת יחששו לעצמם, יפסיקו לייצג את שולחיהם ובכך תיפגע הדמוקרטיה בישראל פגיעה אנושה.
כדי למנוע זאת ניתן לחברי הכנסת שריון חוקי הוא החסינות, אשר נועדה למנוע מהממשלה לפגוע בנציגי הציבור. לולא החסינות, חברי הכנסת לא יוכלו לייצג את הציבור ולפקח על הממשלה, וקיים חשש שהשלטון במדינת ישראל יפעל ללא הגבלה ויחדל להיות דמוקרטי.
הדמוקרטיה נתקלת לעיתים קרובות בקושי לקיים עקרונות וזכויות המתנגשים זה בזה. כך קורה, לדוגמה, כאשר עקרון החירות מתנגש בעקרון השוויון, כאשר זכות הציבור לדעת מתנגשת בזכות לפרטיות ואף כאן, כאשר ריבונות העם ועקרון שלטון העם מתנגשים עם עקרון השוויון בפני החוק. בסוגיית החסינות, הדמוקרטיה פותרת זאת בכך שהיא מסיגה אחור את עקרון השוויון, לטובת מימושו של עקרון שלטון העם. זאת, משום שעקרון שלטון העם הוא תנאי עליון לקיומה של הדמוקרטיה. עם זאת, מימוש החסינות מידתי ואינו מוחלט וגורף, כדי שלא לפגוע יתר על המידה בעקרון השוויון.
זה הזמן לפנות לשאלה השנייה שהצגנו בראשית המאמר ולהשיב עליה.
מהי חסינות חברי הכנסת?
מעמדה החוקי והחוקתי של חסינות חברי הכנסת מעוגן בשני חוקים:
•
חוק יסוד: הכנסת (1958) סעיף 17, שבו נקבע כי "לחברי הכנסת תהיה חסינות". חוק היסוד אינו עוסק בפרטי החסינות;
2. חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951, שבו נקבעו מהותה ופרטיה של חסינות זו.
על פי החוק, לחברי הכנסת יש שני סוגים של חסינות: מהותית/עניינית, וחסינות דיונית.
1. חסינות מהותית/עניינית
החסינות הזו מגינה על חבר הכנסת ופוטרת אותו מפני נשיאה באחריות פלילית או אזרחית ומפני כל פעולה משפטית בנוגע להצבעה, מעשה שעשה או דעה שהביע, בעל פה או בכתב, במסגרת מילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת. החסינות חלה גם על מעשי חבר הכנסת מחוץ לכנסת והיא תקפה לכל ימי חייו (תוקף החסינות לכל החיים נוסף בתיקון משנת 2002); עם זאת, היא תקפה רק לגבי שנות כהונתו בכנסת.
החסינות המהותית מוחלטת ואי אפשר להסיר אותה או לוותר עליה. היא קיימת בכל המדינות הדמוקרטיות, אבל ברוב המדינות היא איננה חלה על מעשי חברי הפרלמנט. רק במיעוט הדמוקרטיות, כולל בישראל, החסינות הזו חלה גם על מעשי חבר הכנסת ולא רק על דבריו.
דוגמה להחלת חסינות זו היא דחיית העתירה נגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה (1995) שלא להעמיד לדין את חבר הכנסת וראש האופוזיציה דאז נתניהו, בגין חשיפת פרטים מתוך מסמך סודי של צה"ל. בית המשפט פסק, כי "העבירה של גילוי סודות רשמיים נעברה...כחלק בלתי נפרד מהפעילות הלגיטימית של נאום [חבר הכנסת] מעל דוכן הכנסת, המנמק את עמדת מפלגתו".
בשנת 2002 תוקן חוק החסינות, ונקבע שהיא לא תחול בארבעה מצבים:
•
שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי;
•
שלילת אופייה הדמוקרטי של המדינה;
•
הסתה לגזענות בשל צבע או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני;
•
תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים, בשל היותם יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ. יצוין, כי גם לפני תיקון החוק, החסינות לא חלה על מעשים המופיעים בסעיפים 3 ו-4 משום שהם לא נחשבו כחלק ממילוי תפקידו של חבר הכנסת.
2. חסינות דיונית
החסינות הזו איננה מוחלטת כמו החסינות המהותית ואפשר לדון בהענקתה או במניעת הענקתה לחבר הכנסת, ומשום כך היא נקראת "דיונית". חסינות זו מגינה על חבר הכנסת מפני חיפוש, האזנת סתר, מעצר והבאה לדין. החסינות מתייחסת לעבירות שביצעו חברי הכנסת שלא בעת מילוי תפקידם ולא למען מילוי תפקידם, דוגמת קבלת שוחד, גנבה או בגידה במדינה.
בעולם שוררת מחלוקת בדבר קיומה של חסינות זו. אלה המתנגדים לה טוענים כי היא איננה קשורה כלל למילוי תפקידו של חבר הפרלמנט ויש בה משום ניצול לרעה של מעמדו ופגיעה חמורה בעקרון השוויון הדמוקרטי. ואכן, במדינות בהן נוהג "המשפט המקובל" כמו אנגליה, אוסטרליה וקנדה, וגם בדמוקרטיות אחרות, אין חסינות דיונית לחברי הפרלמנט. אלה התומכים בחסינות הדיונית טוענים כי היא מסייעת לחסינות המהותית למנוע מהשלטון להטיל אשמת שווא על חברי הפרלמנט/הכנסת, ולרדוף אותם. ואכן, החסינות הדיונית קיימת במדינות באירופה אך כמעט שלא נעשה בה שימוש.
עד שנת 2005 הייתה זו חסינות אוטומטית, ואם עלה הצורך להסיר אותה, היועץ המשפטי לממשלה היה צריך לפנות לוועדת הכנסת כדי שתאשר זאת. בשונה מהחסינות המהותית/עניינית, אפשר היה להסיר את החסינות הדיונית כדי למנוע מחברי הכנסת לנצל אותה לרעה ולדוגמה, על סמך זאת הוסרה חסינותם של חברי הכנסת דרעי (1999) וחזן (2004) ידי הכנסת.
בשנת 2005 תוקן החוק, על רקע הביקורת בציבור כי חברי כנסת מנצלים אותה לרעה כדי שלא לעמוד לדין על עבירות שאין קשר בינן לבין מילוי תפקידם כחברי כנסת. נקבע בחוק כי לחבר הכנסת אין חסינות דיונית אוטומטית. ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות להגיש כתב אישום נגד חבר הכנסת שבו מדובר, ללא צורך בפנייה לוועדת הכנסת, ואילו לחבר הכנסת יש 30 ימים מיום שניתן לו כתב האישום, שבהם הוא יכול ביוזמתו לפנות לוועדת הכנסת ולבקשה להעניק לו חסינות דיונית.
קיימות ארבע עילות בחוק שבגינן רשאי חבר הכנסת לבקש זאת:
•
העבירה שבה הוא מואשם נעברה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת;
•
כתב האישום הוגש שלא בתום לב או תוך אפליה;
•
הכנסת או מי שמוסמך לכך קיימו הליכים או נקטו אמצעים נגד חבר הכנסת בשל העבירה שעבר, העבירה בוצעה בכנסת, ואי-ניהול הליך פלילי לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי;
•
הגשת כתב האישום תגרום לנזק ממשי לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים.
ככל הידוע, מאז שנת 2005 ועדת הכנסת לא העניקה חסינות כזו, וחברי כנסת לא פנו אליה כדי שתעשה זאת למעט מקרה אחד, שבו בקשתו של חבר הכנסת לחסינות הושבה ריקם.
בשולי הדברים יצוין, כי חוק החסינות תוקן עוד בשנים 1983 ו-1995 כך שבוטלה החסינות הדיונית בנוגע להעמדת חברי כנסת לדין פלילי עקב עבירות תעבורה, עבירות שנקבעו כעבירות קנס ועבירות מנהליות שדינן קנס מנהלי קצוב.
בחינת פרטי החסינות המהותית והדיונית מעלה כי המחוקק, בעת חקיקת חוק החסינות והתיקונים לו, השתדל להפחית את הפגיעה בעקרון השוויון. הוא הגביל את החסינות המהותית בכך שאפשר להעמיד לדין חבר כנסת השולל את ליבת אופייה של מדינת ישראל: היותה מדינה יהודית ודמוקרטית, ואשר תומך בהסתה גזענית ובמאבק מזוין וטרור נגד קיומה של המדינה. המחוקק גם ביטל את האוטומטיות שבחסינות הדיונית, וביטל את חסינותם של חברי הכנסת במקרים של עבירות תנועה.
הערות בנוגע לאירועים האחרונים
פרשת חסינות ראש הממשלה חסרת תקדים מכמה היבטים. זו הפעם הראשונה שהיועץ המשפטי לממשלה קובע כי יוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן, וראש הממשלה מגיב לכך ומבקש מהכנסת להעניק לו חסינות. כמו כן, אירועים אלה מתרחשים ערב בחירות כלליות בישראל. כל אלה מוסיפים חריפות לסוגיית החסינות, שכאמור נוכחת ופעילה בזירה המשפטית והפוליטית בישראל זה עשרות שנים.
אכן, לנתניהו עומדת הזכות המשפטית לבקש חסינות משום היותו חבר כנסת וכמו כן, אין קביעה בחוקי הכנסת או בפסיקות בית המשפט העליון, כי מועמד לראשות הממשלה שהוגש נגדו כתב אישום רשאי או אינו רשאי להמשיך ולהיות מועמד לראשות הממשלה. נתניהו גם צודק באומרו שהחסינות היא אבן יסוד בדמוקרטיה, אלא שמעל הסיטואציה הנוכחית ניצב סימן שאלה גדול: האם חוק שנועד להגן על חבר כנסת מפני כוחה של הממשלה, ראוי שישמש ראש ממשלה המבקש להגן על עצמו מפני משפט.
תמיר דובי עורך וכותב ביוגרפיות וסיפורי חיים.
