בעקבות הסערה הציבורית לאחר מינוי רוני בר און ליועץ משפטי הוקמה וועדת שמגר לענין הליך המינוי של היועץ המשפטי. נוצר אז קונצנזוס ציבורי רחב שאי אפשר להמשיך בשיטה שבה מתמנה היועץ המשפטי לממשלה על ידי חברי הממשלה. לאור פרשות של מינויים אחרים על ידי חברי הממשלה ובמיוחד פרשת מינוי גל הירש למפכ"ל המשטרה ברור שאין בידי חברי הממשלה כלים טובים יותר מוועדת איתור כדי לבחור בעצמם בצורה הטובה ביותר באנשי המקצוע הבכירים ביותר, ולכן כדאי קודם כל לבחון איך ניתן לשפר את הכלי הזה. במיוחד נכון הדבר לגבי משרת היועץ המשפטי לממשלה אשר על פי פסיקת בית המשפט העליון מעמדו דומה למעמד המלך לפני כמה מאות שנים – אדם שדעתו מייצגת את המדינה מעל כולם (כמו לואי ה-14) ואין לממשלה אפילו ערוץ לערער בבית המשפט על פסיקותיו.
דוח ועדת שמגר קובע בסעיף 56 (ג) כי ליועץ צריכים להיות הכישורים הבאים:
1. הוא צריך להיות בקי בכל שטחי המשפט ומתאים מבחינת כישוריו המשפטיים לכהן כשופט בבית המשפט העליון,
2. מבחינת הכישורים המינהליים שלו הוא צריך להיות בעל תכונות אישיות של מנהיגות משפטית, של יכולת ארגון של המערכת עליה הוא מופקד ובעל יכולת לכוון ולהוליך את התובעים והיועצים ולתאם עבודת צוות. נדרשת ממנו יכולת לעמידה איתנה על עקרונות ערכיים של משטר דמוקרטי, ונדרשת ממנו מחשבה סדורה וכשירות למאמץ מינהלי וניהולי.
הדרישות מהיועץ הן מרובות ולכל מועמד יהיו ביחס למועמדים אחרים חוזקות בדרישות מסוימות וחולשות בדרישות אחרות. כאשר בוחרים במישהו מבין המועמדים, הבחירה נעשית על סמך שקלול של החוזקות והחולשות (בהנחה שהבוחר בכלל מזהה אותן נכון). על ענין השקלול הוועדה אמרה בסעיף 56 (א) בעמ' 61 כדלקמן: "לא ראינו מקום לקביעת שקלול הקובע משקלה של סגולה זו או אחרת, ועל כל החלטה להתקבל על יסוד מכלול הנתונים המצטבר". עם זאת הוועדה ציינה בסעיף 56 (ג) כי אמנם "המזג השיפוטי" והפתיחות לשיתוף פעולה עם גורמי המימשל הם קווי אופי חשובים אצל יועץ משפטי" אבל נתנה למאפיינים אלה משקל נמוך יותר מדרישות אחרות. וועדת שמגר המליצה כי וועדה מקצועית-ציבורית תסנן את המועמדים ותציע את המועמדים הראויים לממשלה, והממשלה תבחר מביניהם את היועץ. הרכב הוועדה שהומלץ על ידי הוועדה הוא כדלקמן:
א. שופט בדימוס של בית המשפט העליון
ב. שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לשעבר
ג. חבר שיבחר על ידי וועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת
ד. עורך דין שיבחר על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין
ה. איש אקדמיה המיומן בתחומי המשפט הציבורי ובדיני העונשין
במצב שהוגדר לעיל על ידי וועדת שמגר עולים שלושה קשיים בלתי פתורים:
1. הרכב הוועדה
2. הקביעה שנדרש רוב של לפחות ארבעה חברים בהמלצה על מועמד ראוי
3. קושי בשקלול המועמדים על ידי חברי הוועדה
1. הרכב הוועדה שהוגדר הוא בהחלט ציבורי ראוי אבל מקצועי רק לענין הכישורים המשפטיים. בענין הדרישות לכישורי המנהיגות המשפטית "מזג שיפוטי" ופתיחות וכן ליכולת הניהולית אין לחברי הוועדה שהוגדרה לעיל הכשרה או ניסיון חיים לתת חוות דעת מקצועית. בענין יכולת מנהיגות משפטית ועמידה על "מזג שיפוטי" ומידת הפתיחות מקובל כיום שפסיכולוגים תעסוקתיים הם המתאימים לתת חוות דעת מקצועית על יכולות אישיות. בענין זה כדאי לציין שהוועדה למינוי שופטים אכן מעסיקה פסיכולוגים כיועצים מקצועיים לענין הכישורים האישיים. אחת הנקודות הרגישות שהתגלתה במקרה של היועץ המכהן היא נושא ניגוד האינטרסים, המגביל את היועץ בעיסוק בנושאים מסוימים. כיום היועץ הוא המחליט מתי יש לו ניגוד אינטרסים, אבל פסיכולוגים מסוגלים לגלות מראש בסבירות גבוהה, האם מערכת השיקולים שלו מאוזנת בענין זה. על פי הפרופ' דן אריאלי רוב האנשים אינם מודעים בכלל לכך שהם מקבלים החלטות רבות במצב של ניגוד אינטרסים. במקרה של היועץ המשפטי ענין זה הוא חשוב במיוחד כיוון שאין כיום כל מנגנון ביקורת על היועץ המשפטי לממשלה.
קשה יותר הוא נושא בחינת התכונה האישית "של יכולת ארגון של המערכת עליה הוא מופקד ושל היכולת לכוון ולהוליך את התובעים והיועצים ולתאם עבודת צוות". קשה להביא עדות כתובה ליכולת כזאת וגם קשה לאדם החבר בוועדת האיתור, שאינו בעל ניסיון חיים עשיר בניהול ארגון גדול (ליועץ יש כ- 1500 כפיפים), לזהות יכולת כזאת אצל מועמד. וועדת האיתור שבחרה ביועץ המכהן ויינשטיין לא הצליחה לזהות אצלו חוסר מודעות בסיסי לנושא של יכולת לארגן את המערכת. התנגדותו הממושכת לביקורת על הפרקליטות מעידה על העדר מודעות לתפקידה של הביקורת ככלי עבודה בסיסי של מי שעומד בראש ארגון. אחת המשימות של ראש ארגון הוא לאסוף מידע על בעיות בארגון, להכין תכנית לתיקונן ולבצע את פעולות התיקון. לכן ארגון שאין בו מנגנון איסוף מידע על בעיות אינו יכול להשתפר, ובמצב כזה האחריות לקיום בעיות היא לא על העובדים בארגון אלא אך ורק על ראש הארגון. לפיכך כל עוד הוועדה אינה משתמשת בצורה ממוסדת ביועצים מקצועיים לענינים אלה הרי בחינת המועמדים על ידה אינה שלמה מבחינה מקצועית.
2. בוועדת האיתור האחרונה היה רק מועמד אחד שקיבל תמיכה של ארבעה חברי וועדה ובכך נשללה מחברי הממשלה האפשרות לבצע בחירה בין מועמדים ראויים. דוח וועדת שמגר הדגיש את החשיבות של בצוע הבחירה על ידי הממשלה, משום שהיא נושאת לבסוף באחריות למינוי. לפיכך כדאי לתקן את ההנחייה לגבי מועמדים ראויים ולומר שהוועדה תגיש לממשלה את שמות שלושה המועמדים שזכו לתמיכה של מירב חברי הוועדה.
3. קושי גדול עוד יותר הוא ענין השקלול כאשר חברי הוועדה תומכים במועמד אחד או יותר. כיוון שאחרי וועדת שמגר אין קריטריון מוסכם שמבוסס על קונצנזוס ציבורי לשקלול של התכונות של מועמד אחד לעומת מועמד אחר, וכל מי שבוחר מועמד לתפקיד עושה שקלול אישי שלו. לפיכך גם אם כל חברי וועדת האיתור יבחרו פה אחד במישהו מסוים אין זו בחירה מקצועית אלא בחירה המבוססת על דעות ואמונות אישיות ומסתמכת על השקלול שנראה לכל אחד כמוצלח ביותר.
להלן דוגמא שנועדה להמחיש את הבעייתיות של ענין השקלול על ידי חברי הוועדה. בציבור יש תחושה שיש בעיה קשה של התנהלות בפרקליטות. המאבק של הפרקליטים בביקורת עליהם ממחישה את חולשת הפרקליטות כארגון - ארגון שאין עליו ביקורת ציבורית לא ישתפר מעצמו (עובדה שזה לא קורה כבר שנים רבות). היועצים המשפטיים האחרונים לא השאירו שום חותם על צורת התנהלות הפרקליטות כארגון על אף האמור בדרישה 56 (ג).
במצב ענינים כזה החשיבות של יכולת הניהול של היועץ הבא המוזכרת בסעיף 56 (ג) אמורה לעלות בשקלול. כדי שוועדת האיתור תיתן ליכולת הזאת שיקלול גדול יותר חבריה צריכים להיות מודעים למצב הפרקליטות ולהסכים לכך שמצבה אינו טוב. העובדה שחברי וועדת האיתור אינם מקבלים מידע ממוסד ומסודר על מצב הפרקליטות אינו מאפשר להם לתת משקל גבוה ליכולת הניהול גם כאשר מצב התנהלות הפרקליטות הוא קשה במיוחד. מהדוגמא ניתן להבין שיכולת השקלול הציבורית של חברי הוועדה מוגבלת. המסקנה מכך שאין זה תקין מבחינה ציבורית שהוועדה תציע לממשלה רק מועמד אחד כאשר אין הם מסוגלים לבצע שקלול מושכל המאפשר להתחשב בכל השיקולים הציבוריים הרלבנטים.
מהניתוח שלעיל עולות שלוש מסקנות:
א. כדאי להנחות את הוועדה להיעזר במומחים מקצועיים בזיהוי תכונות אישיות של מועמדים וביכולות הניהול שלהם או להוסיף חברים נוספים מתאימים לוועדה.
ב. כדאי להנחות את הוועדה להגיש לשר המשפטים שלושה שמות של המועמדים הראויים ביותר על פי התרשמות חברי הוועדה, תוך ציון החוזק והחולשה של כל אחד מהמאפיינים הנדרשים מהיועץ (על פי התרשמות חברי הוועדה).
ג. השיקלול הסופי והבחירה בין המועמדים הראויים צריכה להיעשות על ידי שר המשפטים. כדי שהשיקלול של שר/ת המשפטים לא יהיה מוטה מהיכרות עם אחד המועמדים המומלצים (הוא/היא אפילו ממליץ/צה על מועמדים) המפתח לשיקלול צריך להיות מוגדר על ידו/ה לפני תחילת פעילות הוועדה, וצריך למצוא דרך מכובדת שהגדרה כזאת תיעשה מראש ולא בדיעבד לאחר קבלת החוזקות והחולשות של המועמדים בפניו/ה (בני אנוש נוטים להצדיק החלטות שלהם בדיעבד). העקרון של קביעת מפתח שקלול מראש מיושם בהצלחה בצורה מחייבת בצבא ארה"ב בבחירה בין אופציות רכש שאינן דומות (http://www.articles.co.il/article/161733 פורסם 23.9.2013).
הערה: בתקופתנו כל בעיה היא מורכבת והתייחסות נאותה אליה מחייבת גישה מולטי-דיסציפלינרית. המקרה של בחירת יועץ משפטי לממשלה בצורה מכובדת מחייבת שיתוף של לפחות פסיכולוגים ומומחי מינהל, אבל כך צריך לנהוג בוועדת איתור של מועמדים לכל תפקיד של מינהל ציבורי. במיגזר העסקי גישה כזאת מיושמת בהצלחה במיגוון גדול של תפקידים.
ד"ר יוסף יעלי הוא מנתח מערכות ארגוניות ציבוריות בשיטת פרקינסון (לשעבר מדען בכיר ומהנדס מערכת ברפאל ואלביט)
