הסמכות להטיל מטלות על מבקרי פנים ברשויות המקומיות - רשימה סגורה? 

עקרון היסוד עליה נשענת הביקורת הפנימית קובע כי המבקר יהיה בלתי תלוי בגוף אותו הוא מבקר. על מנת להבטיח את עצמאותו של מבקר הפנים נקבעו בחוק הוראות המקנות מחד למבקרי הפנים סמכות רחבה להשגת מידע, ומאידך נקבע ייחוד פעולות (המבטיח כי מבקר לא יעסוק בדבר אחר זולת ביקורת)[1], ומעבר לכך נקבעה הוראה המסדירה את האופן שבו נקבעת למבקר תכנית עבודה.

שיקול דעת בקביעת תכנית עבודה של מבקר הפנים ברשויות המקומיות רחב עוד יותר לאור העובדה, שלהבדיל ממבקרי הפנים במגזרים השונים, שעבודתם כפופה לתקנים המקצועיים המקובלים (סעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית), ברשויות המקומיות נקבע כי "המבקר [יקבע] על פי שיקול דעתו את הדרכים לביצוע ביקורתו" (סעיף 170א(ד) לפקודה, וסעיף 13ה לפקודות המועצות).  לא בכדי העיר על כך מבקר המדינה "לצורך יישום דרכי הביצוע של עבודת הביקורת בשטח, קבעו גופים מקצועיים בארץ ובעולם תקנים מקצועיים .. בחקיקה הנוגעת לביקורת הפנימית ברשויות המקומיות אין כל התייחסות לתקנים מקצועיים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מבחינה נורמטיבית ראוי שהמבקרים הפנימיים ברשויות המקומיות יפעלו לפי תקנים מקצועיים. מאחר שהמבקרים הפנימיים ברשויות המקומיות בישראל עורכים ביקורות בכ-200 רשויות מקומיות ובגופים העירוניים המבוקרים שלהן, יש מקום לשקול החלה מפורשת של תקנים כאלה, על פי ההדגשים המאפיינים את תחום השלטון המקומי - דבר שיביא לאחידות בכלי העבודה המקצועיים של המבקרים הפנימיים ויתרום להעלאת רמת הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות" (דוח על הביקורת בשלטון המקומי מס` 1/שנת 2002).

 להבדיל ממבקרים פנימיים במגזרים השונים, המבקר הפנימי ברשויות המקומיות נהנה מסמכות לקבוע את תכנית עבודתו ללא צורך באישורה, כפי שקובע סעיף 170א(ג) לפקודת העיריות:

"המבקר [יקבע] את תכנית עבודתו השנתית, את נושאי הביקורת בתקופה פלונית ואת היקף הביקורת –

(1)   על פי שיקול דעתו של המבקר;

(2)   על פי דרישת ראש העיריה לבקר ענין פלוני;"

 כפי שניתן לראות המחוקק העניק למבקר שיקול דעת בקביעת תכנית עבודתו, כאשר לראש הרשות שאינו מוגדר בחוק כממונה על מבקר הפנים, ניתנת סמכות לדרוש מהמבקר לבצע ביקורת בנושאים ספציפיים להבדיל לדוגמא מחוק החברות המגדיר ממונה ארגוני למבקר הפנים (סעיף 148 לחוק החברות). בשנת 2002 תוקנה פקודת העיריות (תיקון מס' 80) ונוספה ההוראה המקנה לוועדת הביקורת סמכות לקבוע עד 2 נושאי ביקורת (סעיף 170א(ג)(3) לפקודה).

 לאור האמור ומנוסח הוראות החוק עולה כי הסמכות לקבוע נושאים לביקורת הנה רשימה סגורה, האומנם?

 ב-7 לאוגוסט 2014, במסגרת תביעה נזיקית של עורך דין נגד עיריית אילת, שטען כי הליכי הגביה בהם נקטה האחרונה פגעו בשמו הטוב, קיבל ביהמ"ש את התביעה תוך שהוא קובע קביעות שמהן עולה כי עיריית אילת התרשלה (תאמ (אי') 5048-11-12 שמעון ביטון נ' עיריית אילת). בהחלטת השופט נקבע: "לאור הליקויים הרבים שנתגלעו בעבודתה של הנתבעת, עיריית אילת, למול הפרט, במקרה דנן, אני מורה כי פסק הדין יועבר לעיונו של מבקר העירייה, לטיפולו בהתאם, למניעת הישנות מקרים דומים... פסק הדין יישלח בדואר רשום לצדדים ולמבקר עיריית אילת."

השופט אומנם אינו מורה למבקר לערוך ביקורת אלא רק מורה על מסירת פסק הדין למבקר "לטיפולו בהתאם", אך ברור כי אין בכך משום המלצה גרידא. והרי באם מבקר הפנים יתעלם מפס"ד הוא ימצא את עצמו חשוף לביקורת (התעלמות מפס"ד ובעקיפין ממצבה של העירייה).

מקרה זה אומנם גבולי, אך הוא ממחיש את השפעתם של בעלי העניין (Stakeholders) על הביקורת הפנימית. לדעת מחבר רשימה זו במאה ה-21 הגורמים שיכולים להשפיע ואף במובנים מסוימים לאלץ מבקרים לערוך ביקורת בנושא מסוים הם בעלי העניין (Stakeholders), וכפי שמקרה זה מוכיח, לעיתים בעל העניין יכול לבוא מכיוון לא צפוי.

בצד דברים אלה לא ניתן שלא לראות בפסק דין זה משום נפקות לאופן שבה הביקורת הפנימית נתפסת על-ידי מערכת המשפט, שניתן לסכמם בדבריה של כב' השופטת בייניש בבג"צ דואק "על חשיבותה ועל תפקידה של הביקורת בכל גוף שלטוני דמוקרטי אין צורך להרחיב את הדיבור" (בג"ץ 5743/99 דואק נ' ראש-עיריית קרית ביאליק). אם כן, בצד הערכה בחשיבותה של הביקורת הפנימית כחיונית למנהל התקין, ניתן לראות בפס"ד שמעון חיון נ' עיריית אילת משום קריאת כיוון למבקרי הפנים  שעליהם להיות כרויים גם לקולות שמשמיעים Stakeholders בסביבה בה פועל הגוף בו הם מכהנים.

[1] . לכך קיים חריג אחד. מבקר פנימי רשאי לכהן כנציב תלונות הציבור או ממונה על תלונות העובדים