בעקבות הגשת כתב אישום נגד אהוד אולמרט בפרשת הולילנד, מציג רפאל לב-ארי פרקים מספרו פוליטיקה חוקתית שמטרתם להסדיר את יחסי הון שלטון בחקיקה. 

בעקבות הגשת כתב האישום נגד אהוד אולמרט בפרשת הולילנד, מציג רפאל לב-ארי פרקים מספרו פוליטיקה חוקתית שמטרתם להסדיר את יחסי הון שלטון בחקיקה.

פרקליטות המדינה הגישה בתאריך 5.1.12 כתבי אישום נגד שורה של חשודים בפרשת הולילנד, בהם ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט. פרשת הולילנד חשפה קשרים בעייתיים ולכאורה פליליים בין נבחרי ציבור ברמה הממשלתית והמוניציפאלית, פקידי ממשל ופקידי עירייה בכירים לבין גורמים עסקיים.

הפרשה מעלה סימני שאלה כבדים בנוגע להעדרה של מערכת בקרה שאמורה הייתה למנוע את השתלשלות הפרשה על הסתעפויותיה. 

בספרי פוליטיקה חוקתית הצגתי את הסוגיה של קשרי הון שלטון וכן את הצעת החוק שמטרתה לצמצם באופן ניכר את מרחב התמרון לפעילות בלתי חוקית בהקשר של יחסי הון ושלטון. 

להלן הפרקים בספר המתייחסים ליחסי הון שלטון: 

5. קשרי הון שלטון

היכרות על רקע חברתי, כלכלי, פוליטי, צבאי או מקצועי בין שרים בממשלה לבין אילי הון עלולה להוביל להעדפת האינטרסים של אילי ההון על חשבון טובת המדינה והאינטרס הציבורי, וזאת באמצעות קבלת החלטות שגויות ומגמתיות של הממשלה, של משרדיה ושל מוסדותיה.

לא פשוט להוכיח משפטית קשרי הון ושלטון ולהרשיע את הנוגעים בדבר. כאשר מתקיימים קשרי הון-שלטון מתוך מטרה ברורה לקדם עניין מסוים שלא כדין, יקודם הנושא על ידי שני הצדדים בזהירות רבה, כדי לא להכשיל את השר הממונה.

בדרך כלל נהוג לחשוב כי קשרי הון-שלטון מאפשרים טובת הנאה מסוימת לשר ואולם אין הכרח שהשר רואה לנגד עיניו טובת הנאה זו, אלא שסיועו נועד להניב פרות במועד מאוחר יותר. 

באשר לקשרי הון ושלטון ראוי להגדיר את הליקויים הבאים:

א.  תהליך הפרטה: העדפתו של שר ממונה הנתונה לגורם כלכלי מסוים, והשפעתו לקידום העדפה זו בקרב ועדת השרים להפרטה וברשות החברות הממשלתיות.

ב.  החוק לעידוד השקעות הון בתעשייה: קביעת תנאים כספיים מועדפים וכן הטבות ייחודיות לגורמים עסקיים לצורך הקמת מפעלים והרחבתם, בעידוד השר ובהמלצתו וכן בהשפעתו על גורמים רלבנטיים במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.

ג.   מנהל מקרקעי ישראל: החלטות בנושא נדל"ן המשביחות את הנכס של פלוני אלמוני - כגון: שינוי ייעוד קרקע, הקצאת קרקעות במחיר  נמוך לגורם מקורב -
בעוד השר הוא הגורם הדוחף להחלטות מועצת מקרקעי ישראל בהקשר לעסקאות.

ד.  רשות המסים: פעילות סמויה מול גורמים ברשות המסים במטרה להפחית את השומה של גורמים המקורבים לדמויות במערכת השלטונית.

ה.  ועדות התכנון: השפעה של גורמים שלטוניים ו/או אלה הפועלים מטעמם על חברי ועדות התכנון המחוזיות או הארציות, בבואם לדון בתכניות המוצגות לפניהם ולהחליט בעניין, על מנת לסייע ליזמים המקורבים אליהם.

קשרי הון-שלטון הם גורם מרכזי לשחיתות השלטונית; לצורך מיצוי הקשרים חייבים בעלי האינטרסים לכופף ולהכריע פקידות ממשלתית בכירה, לעתים עיקשת, המבקשת את טובת המדינה, ואולם לא תמיד תימצאנה דמויות הנוטות להיאבק מול השרים, לא כל שכן כאשר הגורמים הקובעים הם מינויים פוליטיים של שרים אלה. 

5. כללי התנהלות בקשרי הון ושלטון

קביעת כללי התנהלות ביחס לקשרי הון ושלטון תהיה בהתאם לעיקרי ההצעה שלהלן: 

א. רשימת אילי הון במדינת ישראל

1.  משרד האוצר יוסמך להכין את רשימת אילי ההון הפעילים במדינת ישראל, תוך כדי הסתייעות בנתונים המצויים באגפי המשרד ו/או בקבלת נתונים משלימים מגורמים ממלכתיים אחרים.

2.  משרד האוצר יגבש רשימה של 500 אילי הון העשירים ביותר הפעילים במדינת ישראל וידרג אותם בהתאם להיקף ההון שצברו - מבעל ההון הגבוה ביותר ברשימה ועד למדורג האחרון ברשימה.

3.  משרד האוצר יחויב לעדכן את רשימת אילי ההון הפעילים במדינת ישראל אחת לשנתיים.

4.  רשימת אילי ההון תפורסם באתר האינטרנט הרשמי של משרד האוצר. 

ב. הצהרה על קשר בין שר לאיל הון

לאחר הקמת ממשלה חדשה בישראל יונהג הנוהל הבא:

1.  היועץ המשפטי לממשלה יעביר לידי כל השרים את רשימת 500 אילי ההון במדינת ישראל. השרים יתבקשו לציין ברשימה ליד שמו של כל איל הון את אופי הקשר בין השר לאיל ההון, בהתאם לאחת מהאפשרויות הבאות:

א.  היעדר כל היכרות.

ב.  היכרות שטחית (על רקע מפגש חברתי וכולי).

ג.   היכרות אישית וחברית.

ד.  היכרות על רקע פעילות עסקית משותפת של השר עם איל ההון, בהווה או בעבר.

ה.  היכרות על רקע פעילות עסקית משותפת של איל ההון עם אדם המקורב לשר, בהווה או בעבר.

2.  השרים יתבקשו לחתום על תצהיר נכונות הפרטים שמילאו על אודות קשריהם עם אילי ההון במדינת ישראל בפני היועץ המשפטי של המשרד; התצהיר והרשימה יועברו לידי היועץ המשפטי לממשלה.

3.  שינוי במערכת היחסים בין שר לאיל הון המופיע ברשימת ה-500 יחויב בעדכון השר ובהגשת תצהיר נוסף, בהתאם לנוהל כמפורט בסעיף קטן 2 לעיל.

4.  שר חדש אשר יושבע במהלך כהונתה של ממשלה יחויב אף הוא במילוי הרשימה ובהגשת התצהיר, כמפורט בסעיפים קטנים 1-3 לעיל.

ג.  קשר בין שר לאיל הון מחו”ל

שר בממשלת ישראל יחויב לציין במסגרת תצהירו, כאמור בסעיף קטן ב' 2 לעיל, אם קיימת היכרות בינו ובין איל הון מחו"ל המקיים פעילות כלכלית בישראל או מתעתד לקיים פעילות כזו בשנים הקרובות. השר יציין את שמו של איל ההון ואת אופי ההיכרות ביניהם. 

ד. איסור על קבלת תרומות מאילי הון מחו”ל

חל איסור מוחלט על כל נבחרי הציבור, שרים וחברי כנסת, לקבל או לגייס תרומות מאילי הון מחו"ל למען קידום פעילותם הפוליטית ומימונה. 

ה. הודעה על ניגוד עניינים

שר בממשלה אשר במסגרת פעילות משרדו עתיד לדון בנושאים שקיימת בהם מעורבות של איל הון מהארץ או מחו"ל - כזה שהצהיר עליו כי קיימת ביניהם היכרות אישית וחברית, או היכרות על רקע פעילות עסקית משותפת שלו או של אדם המקורב אליו - יודיע על ניגוד עניינים ליועץ המשפטי במשרדו ולמזכיר הממשלה. הנושא יועבר לטיפולו של שר אחר שאין לו ניגוד עניינים מול אותו איל הון, וזאת בהתאם להחלטת ממשלה.

ו.  ניהול ישיבות מול אילי הון

1.  היועץ המשפטי במשרד יוזמן דרך קבע לכל ישיבה בין שר לבין איל הון או נציגיו המוסמכים, או לישיבה אחרת בנושא שקיימת בו מעורבות של איל הון (ללא נוכחותו או נוכחות נציגיו), ויהא נוכח בישיבה מתחילתה ועד סופה; בהעדרו יהיה נוכח בישיבה נציג הלשכה המשפטית במשרד.

2.  כל ישיבה שהתקיימה במשרד ממשלתי בהתאם לאמור בסעיף קטן 1 לעיל תחויב בהפקת פרוטוקול או סיכום ישיבה.

3.   היועץ המשפטי במשרד ממשלתי יידרש לאשר את נוסח טיוטת הפרוטוקול או סיכום הישיבה לכל הישיבות שתתקיימנה על פי האמור בסעיף קטן 1 לעיל, בטרם יופץ החומר למשתתפי הישיבה.

יתרונות ההצעה 

1.  תגובש רשימה של מאות אילי הון אשר תגדיר בעבור קובעי המדיניות את האנשים בעלי ההון הרב ביותר במדינת ישראל, רשימה שתעלה לתודעה הציבורית את האיסורים המתבקשים שיחולו מעתה על קשרי הון ושלטון.

2.  שרי הממשלה יצטרכו להגיש תצהיר באשר לקשריהם עם אילי הון בארץ ובחו"ל, ומהלך זה יעביר מסר לשרים כי קשריהם אלה יימצאו בבחינה מתמדת וכי במסגרת פעילות משרדיהם יהיה עליהם להקדיש מחשבה רבה כדי להימנע ממעשה שאינו חוקי.

3.  שרי הממשלה יהיו מחויבים להודיע על ניגוד עניינים עקב היכרותם עם אילי הון. יחסי קרבה בין הון לשלטון לקידום פעילות כלכלית מסוימת יימנעו מלכתחילה; ושר שינהג באופן אחר, קרוב לוודאי שייחשף על ידי גורמי אכיפת החוק.

4.  היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה יתבקשו להיות שותפים לישיבות של שרים מול אילי הון. מהלך זה יעביר מסר לכל משתתפי הישיבות כי הדברים הנאמרים והמסוכמים ביניהם ייבחנו בהיבטים משפטיים ואחרים עוד מתחילתם. יתרה מזאת, היועצים המשפטיים יאשרו את הפרוטוקולים ואת סיכומי הישיבות, וזאת כדי למנוע הבטחות מצד השלטון שאינן עומדות במבחן החוק או במבחן הסבירות.

5.  החובה להפיק פרוטוקולים וסיכומי ישיבות עשויה לסייע בעתיד לצוותי חקירה להתחקות אחר התנהלות בעייתית של השלטון מול אילי ההון.

6.  מניעת כל אפשרות של אילי הון מחו"ל להעניק תרומות לנבחרי ציבור בישראל חשובה מכמה טעמים:

א.  אילי הון מחו"ל לא יוכלו להעניק תרומות לנבחרי ציבור בישראל מתוך הנחה שהדבר ישתלם להם כלכלית בעתיד שכן נבחר הציבור יבצע מהלכים שיסייעו לו לקדם עניינים שונים.

ב.  הפעילות הפוליטית בישראל חייבת להסתמך אך ורק על כספים שמקורם בישראל, ולכן אין לאפשר כל מעורבות חיצונית של אילי הון מחו"ל על ידי הזרמת כספים למערכת הפוליטית; מה גם שמעורבות זו עלולה להביא לשינוי במדיניות הרצויה לציבור בישראל.

ג.   הזרמת כספים על ידי אילי הון מחו"ל מערערת את בסיס השוויון הנדרש בין המועמדים המתמודדים בבחירות דמוקרטיות; ויצירת יתרון כזה למועמדים מסוימים על פני אחרים אינה רצויה.

ד.  טובות הנאה שאילי הון נותנים לנבחרי ציבור ישראלים - כמו טיסות, אירוח, הזמנה לאירועים נוצצים וכולי - עשויות להימנע, שכן אי אפשר יהיה לקבלן מבחינה אתית; ויתרה מכך, לא יהיה תמריץ לאילי הון מחו"ל להשקיע בנבחרי הציבור, מאחר שאלה לא יוכלו לספק את הסחורה בעתיד.

7.  קביעת כללי התנהלות לקשרים שבין הון ושלטון חשובה לא רק בהיבט של מניעת פעולה שאינה חוקית, אלא גם ביכולת שלה למנוע החלטות שגויות בקרב שרי הממשלה - כאלה שאין בהן היבט של עבירה, אלא נעשו בתמימות או עקב חוסר התמצאות בנושא המטופל - וכן למנוע ניסיון של השרים למצוא חן בעיני בעלי ההון ולוותר מראש על אינטרסים של המדינה מבלי לעמוד על המקח. החלטות שגויות עלולות לגרום להשלכות מרחיקות לכת ולנזקים כספיים למדינה, בעשרות ואף מאות מיליוני שקלים. מיקוד על יחסי הון ושלטון יחייב להשביח את התהליכים בממשלה ובמשרדיה ואת קבלת ההחלטות בהם, וזאת כדי להימנע מגרימת הפסדים ניכרים למדינה.

8.  תרומתם של אילי הון לפעילות הכלכלית והמשקית במדינת ישראל חשובה מאוד, ועם זאת מועבר אליהם מסר ברור כי ינהגו מעתה לפי כללים חדשים וכי יימנעו מניצול חולשותיהם האנושיות של נבחרי ציבור המבקשים להשיג רווח קל כתוצאה ממעמדם.

קידום ההצעה: חקיקת חוק כללי התנהלות בקשרי הון ושלטון. 

מחבר: רפאל לב-ארי