בעקבות הדוח החמור של מבקר המדינה על מספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה, מציג רפאל לב-ארי פרקים מספרו פוליטיקה חוקתית העוסקים בסוגיה ובהסדרתה בחקיקה. 

בעקבות הדו"ח החמור של מבקר המדינה על מספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה, מציג רפאל לב-ארי פרקים מספרו פוליטיקה חוקתית העוסקים בסוגיה ובמתן מענה הולם להסדרתה.

בתאריך 2.11.11 פורסמו בידיעות אחרונות ממצאי הביקורת של מבקר המדינה בנושא משרות האמון במשרד ראש הממשלה, בכתבתם של טובה צימוקי ואיתמר אייכנר תחת הכותרת "מעילה באמון".

מספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה טיפס מ-9 משרות בשנת 1996 ל- 53 משרות בשנת 2011. הדו"ח חושף מינוי אנשים ללא כישורים לתפקיד, ללא מכרז ומבלי שהתקבלו לכך היתרים כנדרש. בנוסף, תפקידים "הומצאו" בלשכה כדי לספק גו'בים למקורבים אישיים ולמקורבים פוליטיים.

גילוי נאות- במסגרת תפקידי במשרד ראש הממשלה הועסקתי גם כן במשרת אמון, אם כי לנוכח משך הזמן שהועסקתי כ- 10 שנים, יש לראות בהעסקתי משום מינוי מקצועי על תקן של משרת אמון.

מכל מקום, ממצאי הדו"ח של מבקר מדינה לא הפתיעו אותי, הייתי מודע לרוב הממצאים בזמן העסקתי, לכן גם שלבתי את נושא המינויים בשירות המדינה בכללם משרות האמון בספרי: פוליטיקה חוקתית, חוק יסוד: הפוליטיקה, מענה לתופעת השחיתות השלטונית בישראל.

להלן יוצגו שני פרקים מספרי, פרק אחד המתאר בקצרה את נושא המינויים בשירות המדינה, ופרק שני המציג מענה בחקיקה להסדרת נושא המינויים בשירות המדינה, בכלל זה משרות האמון.

1. מינויים בשירות המדינה

שרי הממשלה הם הכתובת המרכזית שדרכה יכולים חברי המפלגות להסדיר את התעסוקה בשירות המדינה.

בהיעדר סנקציות הולמות כנגד חברי ממשלה ממשיכים השרים במינויים פוליטיים ואחרים של מקורביהם, ללא כל חשש או בושה. מינויים המתבצעים מטעמו של שר באמצעות עוזריו - בין אם בידיעתו ובין אם לא - מחייבים התייחסות משפטית בדומה למקרים שבהם המינויים הם באישורו של השר. הרי אילו רצה, היה מודיע השר מפורשות לכל עוזריו שאין בסמכותם לפעול למינויים במשרדו, ובתוך כך הם לא היו זוכים לשיתוף פעולה מגורמים בתוך המשרד.

ככל הידוע, שרים אינם נותנים הנחיה כזו לעוזריהם, ואלה עושים כטוב בעיניהם ואף זוכים לשיתוף פעולה מצד פקידי ממשלה החוששים למקום עבודתם.

ארבעה סוגים שונים של מינויים מתאפשרים בשירות המדינה:

א.  מינויים פוליטיים, שנציבות שירות המדינה מגדירה אותם כמשרות אמון; מינויים אלה הם בדרך כלל של מקורבים, ומותרים בלשכות השרים.

ב.  מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות הנתון לסמכות השרים משמש מאגר נוסף למינוי מקורבים, לא בהכרח בעלי הכישורים המתאימים לתפקיד.

ג.   הסדרת שירותי ייעוץ למקורבים על ידי השר או בא כוחו (מנכ?ל או בעל תפקיד אחר במשרד) באישור ועדה פנימית במשרד, או במכרז חיצוני המתנהל כביכול על פי מנהל תקין. מידת הנחיצות של שירותי הייעוץ מוטלת לעתים בספק, שכר הייעוץ גבוה במיוחד, התמורה לא תמיד ניכרת או שאינה מסייעת לפעילות המשרד.

ד.  מינויים שגרתיים במשרד ממשלתי במסגרת תקנים שהתפנו בדרך רגילה (יציאה לפנסיה, מחלה וכולי) או במסגרת תקנים שהתפנו בדרך שאינה נאותה, באמצעי לחץ כאלה ואחרים שעוזרי השר מפעילים. למעשה כל המשרות במשרד פתוחות בפני מינויים של השר ושל עוזריו.

שרים ועוזריהם עסוקים יתר על המידה ושלא על פי מנהל תקין בביצוע מינויים מכל הסוגים; המינויים הם מרכיב בולט בתודעה הציבורית לקיומה של שחיתות שלטונית.

1. הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי

    א.   כינון הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי

1.  יושב ראש הוועדה

     נשיא בית המשפט העליון ימנה שופט עליון בדימוס לתפקיד יושב ראש הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי לכהונה אחת של חמש שנים.

2.  חברי הוועדה

     יושב ראש הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי, בעצה אחת עם היועץ המשפטי לממשלה, ימנה שישה חברים כנציגי ציבור לוועדה העליונה, הראויים לכהונה על פי מעמדם הציבורי, כישוריהם, ניסיונם והשכלתם, וזאת לתקופה של עד שבע שנים.

ב. מבנה הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי

הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי תפעיל תחת סמכותה ארבע ועדות:

1.  ועדות פעילות

א.  ועדת טירקל: ועדה לאישור מינויים בכירים בשירות הציבורי, הפועלת מכוח חוק שירות המדינה (מינויים) 1959, תיקוני חקיקה והחלטות הממשלה - לאישור מינוי של מנכ"לים במשרדי הממשלה וכן תפקידים נוספים שהוגדרו.

ב.  ועדת שפניץ: ועדה לאישור מינויים בכירים בחברות הממשלתיות, בתאגידים סטטוטוריים ובגופים אחרים שהוקמו על פי חוק, הפועלת מכוח חוק החברות הממשלתיות 1975, תיקוני חקיקה והחלטות הממשלה - לאישור מינויים לתפקידי יושבי ראש דירקטוריון, דירקטורים ומנהלים כלליים בחברות ממשלתיות, בתאגידים ובגופים שונים.

2.  כינון שתי ועדות חדשות

א.  ועדה לאישור מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה (משרות אמון).

ב.  ועדה לאישור חוזים להעסקת יועצים חיצוניים במשרדי הממשלה.

     כינון שתי הוועדות החדשות ייעשה בהתאם להצעה שתפורט בסעיפים ח' ו-ט' להלן. 

ג.  מינוי יושבי ראש לוועדות

הרכב של נשיא בית המשפט העליון, היועץ המשפטי לממשלה ויושב ראש הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי, יוסמך למנות את ארבעת יושבי הראש של הוועדות, כמתואר בסעיף קטן ב' לעיל, לכהונה אחת של חמש שנים. 

ד. מינוי חברי הוועדות

לכל אחת מארבע הוועדות כמתואר בסעיף קטן ב' לעיל ימונו שמונה חברי ועדה, וזאת לתקופה של עד שבע שנים.

הרכב של היועץ המשפטי לממשלה, יושב ראש הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי וכן יושב ראש הוועדה הרלבנטי, יוסמך למנות את שמונת חברי הוועדה, וזאת בארבעה סבבי בחירה - שמונה חברים לכל ועדה כמתואר בסעיף קטן ב' לעיל.

ה. סמכויות הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי

להלן יפורטו הסמכויות המרכזיות של הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי:

1.  הסדרת נוהלי עבודה

הסדרת נוהלי העבודה של הוועדה העליונה ושל ארבע הוועדות הכפופות לה על ידי חקיקה, תיקוני חקיקה וקביעת תקנון פעילות מחייב.

2.  סמכות ערעור

     הוועדה העליונה תשמש סמכות ערעור על כל החלטת פסילה שנקבעה בחוות דעת של אחת מארבע הוועדות הכפופות לה.

3.  נציבות תלונות הציבור

     הוועדה העליונה תשמש נציבות תלונות הציבור במקרים של הסדרת משרות רגילות בשירות הציבורי ממניעים פוליטיים, כאשר מקבל המשרה נעזר בתמיכה פוליטית והוא חסר כישורים מתאימים לתפקיד, או כאשר יש מועמדים ראויים ממנו לתפקיד מקרב עובדי השירות הציבורי. הוועדה העליונה תקיים בירור ראשוני של התלונות ותשתף את משרד מבקר המדינה ונציב שירות המדינה בממצאים המעידים על חשד סביר למינויים לא כשרים בשירות הציבורי.

4.  הגדרת תפקיד ודרישות המשרה

     הוועדה העליונה תנחה את נציבות שירות המדינה, רשות החברות הממשלתיות, התאגידים הסטטוטוריים וגופים אחרים, להעביר לרשותה את הגדרת התפקיד ואת דרישות המשרה של כל מינוי או משרה הנבחנים על ידי אחת מוועדותיה.

5.  מכרז פתוח

     הוועדה העליונה תהא רשאית לקבוע, על פי שיקול דעתה, כי במקרה שלא אושר מינוי פוליטי שהציע שר בממשלה, בהחלטה של אחת מוועדותיה הרלבנטיות, הרי תפורסם המשרה במכרז פתוח שיפיץ הגורם הרלבנטי.

6.  הודעה לציבור

     הוועדה העליונה תפרסם מעת לעת את שמות מועמדי השרים לתפקידים בשירות הציבורי שהנם מינויים פוליטיים, ותבקש את הציבור להביא לידיעתה כל חומר שיש בו כדי למנוע את המינויים.

7.  פתיחות ושקיפות

     הוועדה העליונה תפרסם באתר האינטרנט הרשמי שלה את כל המידע על אודות פעילותה, כגון: הרכב ועדותיה, נוהלי עבודה של הוועדות, בקשות לאישור מינויים, מינויים שאושרו או שלא אושרו, נימוקי הוועדות, הגדרות תפקיד ודרישות המשרות, ועוד.

ו.  ועדה לאישור מינויים בכירים בשירות הציבורי: ועדת טירקל

יבוצע שינוי מרכזי אחד ביחס למינויים בכירים בשירות הציבורי, בהתאם לאמור בסעיף קטן ה' 5 לעיל. לאחר אי אישורו של מועמד לתפקיד מטעם שר בממשלה, תבחן הוועדה מועמדים אחרים שייגשו למכרז (לאחר שיומלצו על ידי ועדת איתור רלבנטית), ומתוכם תאתר את שני המועמדים הראויים ביותר לתפקיד, על פי ניסיונם, השכלתם, כישוריהם והתאמתם לתפקיד; מבין שני המועמדים המומלצים יבחר השר את המועמד המועדף עליו. 

ז.  ועדה לאישור מינויים בכירים בחברות ממשלתיות ותאגידים: ועדת שפניץ

שני שינויים מרכזיים יבוצעו ביחס למינויים בחברות הממשלתיות, בתאגידים ובגופים נוספים:

1.  ביטול סמכות השרים

     תבוטל סמכות השרים על פי חוק להציע מועמדים מטעמם לתפקידים בכירים בחברות הממשלתיות, בתאגידים ובגופים אחרים, וכן תבוטל סמכותם של השרים על פי חוק להתנות מינוי באישורו של שר או שני שרים רלבנטיים.

2.  מינוי מקצועי

     כל המינויים הבכירים לתפקידים בחברות הממשלתיות, בתאגידים ובגופים אחרים שהוקמו על פי חוק, יהיו מינויים מקצועיים לחלוטין, ללא כל מעורבות פוליטית.

     כל המינויים הבכירים לתפקידי מנכ"לים, יושבי ראש דירקטוריון ודירקטורים יפורסמו במכרז פתוח. ועדת שפניץ תבחן את המועמדים הבולטים לכל משרה (לאחר שיומלצו על ידי ועדת איתור רלבנטית) ותבחר את המועמד הראוי ביותר לתפקיד, על פי ניסיונו, השכלתו, כישוריו המקצועיים והתאמתו לתפקיד.

ח. ועדה לאישור מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה

תכונן ועדה חדשה לאישור מינויים פוליטיים (משרות אמון) במשרדי הממשלה, בהתאם לעיקרים הבאים:

1.  הגדרת תפקיד ודרישות המשרה

     נציבות שירות המדינה תכין הגדרת תפקיד ודרישות משרה לכל משרות האמון במשרדי הממשלה. המשרות יסווגו לשתי קבוצות: משרות אמון מקצועיות (יועצים, עוזרים לשר וכולי) ומשרות אמון מנהליות (מנהלות לשכה, נהגים וכולי).

2.  סמכויות הוועדה

     סמכויות הוועדה לאישור מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה תהיינה כדלקמן:

א.  שרי הממשלה יעבירו לאישור הוועדה את המועמדים למשרות האמון המקצועיות בלבד.

ב.  הוועדה תבחן אם מועמדי השרים למשרות האמון המקצועיות עונים לדרישות המשרה, ובהתאם תאשר את המינוי או תדחה אותו.

ג.   אם המועמד הראשון למשרת האמון לא אושר, תבחן הוועדה מועמד חלופי של השר.

ד.  אם שני מועמדים של השר למשרה מסוימת לא יאושרו על ידי הוועדה, תהא האחרונה רשאית באישור הוועדה העליונה להנחות את נציבות שירות המדינה להוציא את המשרה למכרז, בציון כי זוהי משרת אמון במשרד ממשלתי תחת השר המכהן. הוועדה תבחן את המועמדים ותמליץ לשר על שני הראויים ביותר, ומתוכם יבחר השר את המועמד המועדף עליו. 

ט. ועדה לאישור חוזים להעסקת יועצים חיצוניים במשרדי הממשלה

1.  היעדר זיקה פוליטית

     יועצים חיצוניים, כהגדרתם על ידי החשב הכללי במשרד האוצר, לא יוכלו לקבל חוזה העסקה, בין במכרז ובין בפטור ממכרז, במשרד ממשלתי ו/או
בגופי סמך של אותו משרד, אם היועץ החיצוני הוא חבר במפלגתו של השר הממונה על המשרד הממשלתי או הנו בעל זיקה מובהקת למפלגה ו/או לשר עצמו.

2.  חתימה על תצהיר

     יועצים חיצוניים יידרשו להציג למשרד הממשלתי ו/או לגופי הסמך שלו, תצהיר חתום בפני עורך דין כתנאי לקבלת חוזה העסקה, ולפיו לא קיימת כל זיקה פוליטית בין החתום על התצהיר לבין השר הממונה על המשרד כמפורט בסעיף קטן ט' 1 לעיל.

3.  סמכויות הוועדה

     סמכויות הוועדה לאישור חוזים להעסקת יועצים חיצוניים במשרדי הממשלה תהיינה כדלקמן:

א.  בחינת חוזים

     משרדי הממשלה וגופי הסמך שלה יעבירו לבחינת הוועדה את טיוטות חוזי ההעסקה של היועצים החיצוניים בטרם החתימה עליהם, את מסמך הרקע של היועצים החיצוניים שנבחרו וכן את העתקי התצהירים החתומים המעידים על היעדר זיקה פוליטית של היועצים.

ב.  נחיצות העבודה

     משרדי הממשלה וגופי הסמך שלה יעבירו לידי הוועדה יחד עם טיוטת חוזה העסקה מסמך המפרט את נחיצות עבודתו של היועץ החיצוני ואת תרומתו הייחודית לפעילות המשרד. המסמך יהיה חתום על ידי מנכ"ל המשרד.

ג.   מגבלת סכום החוזה

     הוועדה תבחן רק טיוטת חוזה אשר הסכום הנקוב בו כשכר עבודה של היועץ החיצוני הוא 75,000 ש"ח ומעלה בשנה. חוזים על סכומים נמוכים מכך ייבדקו על ידי משרדי הממשלה בהתאם לעקרונות שייקבעו.

ד.  אישור הוועדה

     הוועדה תבחן את כל החומר הנוגע לחוזה ההעסקה ותחליט אם לאשרו אם לאו, וכן תפרט את נימוקיה בחוות הדעת שתגיש.

יתרונות ההצעה 

1.  לכינון הוועדה העליונה נודעת חשיבות בראיית מכלול המינויים המתבצעים בשירות הציבורי; ומטרתה המרכזית לאשר בוועדותיה מינויים בכירים ראויים בלבד, וזאת כדי להשביח את ההון האנושי הנקלט בשירות הציבורי. לכינון הוועדה העליונה חשיבות נוספת, במסר שהיא מעבירה לגורמים הפוליטיים ולציבור בכללו על השינוי הנדרש באיכות המינויים בשירות הציבורי.

2.  למערכת הפוליטית מגוון רחב של אפשרויות להסדרת מינויים בשירות הציבורי, ואולם עד עתה רק שתי ועדות טיפלו בבחינת חלק מהמינויים. כינון שתי הוועדות החדשות יאפשר בחינה מקיפה של כל המינויים בשירות הציבורי. מדובר באותם מינויים וחוזי ייעוץ אשר לשרים ולמפלגות הפוליטיות יש עניין מובהק להיות מעורבים בהם, וזאת מתוך אינטרסים צרים.

3.  הוועדה העליונה תקבל סמכות לדון בערעור מקרב גורמים פוליטיים בנוגע להחלטות אחת מוועדותיה. הדבר מאפשר בקרה על חוות הדעת של הוועדות, מהלך חדש ונחוץ לפני נקיטת צעדים אחרים, ובכללם פנייה להליך משפטי.

4.  הוועדה העליונה תפעל כנציבות תלונות הציבור בכל הנוגע למינויים לא כשרים שמבצעים גורמים פוליטיים במשרות רגילות של השירות הציבורי.

פעילות הוועדה בהקשר זה יכולה למנוע השתלטות של גורם פוליטי על כל משרה מזדמנת למען מקורבים למפלגה. הכתובת הסמכותית תאפשר לעובדי השירות הציבורי להגיש בחשאי תלונה על חשד למעשים שאינם כשרים הנוגעים למינויים שקיימת בהם לכאורה מעורבות לא תקינה של גורמים פוליטיים.

5.  לפני הצעת מועמדים לתפקידים בכירים בשירות הציבורי יצטרכו שרים להיערך באופן יסודי, קרי לבחון היטב את ניסיונו של המועמד, השכלתו וכישוריו, ואם לא כן, הוועדה הרלבנטית עשויה לפסול את מועמדותו ולאפשר לוועדה העליונה להנחות על הוצאת המשרה למכרז פתוח, על פי שיקול דעתה, וכתוצאה מכך ייאלץ השר לבחור בין שני מועמדים ראויים שתציע הוועדה הרלבנטית ושאין להם כל קשר או מחויבות אישית לשר, אלא אך מחויבות לשרת את הציבור ואת המדינה נאמנה.

6.  הוועדה העליונה תאפשר בפעם הראשונה פתיחות ושקיפות מלאה בנוגע לפעילותן של הוועדות הכפופות לה. הסדרת מינויים לא צריכה להיות בגדר סוד או מהלך רחוק מעין הציבור, וכל המינויים שיש להם נגיעה פוליטית מחויבים בשקיפות ובבקרה ציבורית.

7.  הוועדה העליונה רואה בציבור הרחב גורם מסייע לבחינת מועמדי השרים לתפקידים בשירות הציבורי. הציבור יוכל למסור באופן מוסדר מידע שיש בו כדי למנוע מינוי; ומוטב כי מידע זה ייוודע קודם למינוי מאשר לאחריו, אם בכלל.

8.  חברות ממשלתיות, תאגידים וגופים אחרים היו כר פורה בעבור השרים למינויים רבים של מקורביהם, לרוב הרחק מעין הציבור. אין כל הצדקה למינויים פוליטיים בחברות ממשלתיות, בתאגידים ובגופים אחרים, שם נדרשים מינויים בכירים מקצועיים בלבד ומהשורה הראשונה. ביטול סמכות השרים בהקשר זה היא במקומה מאחר שהשרים לא עמדו בפיתוי ו/או בלחצים פוליטיים לעסוק במינויים בכל גוף אפשרי.

צמצום המעורבות הפוליטית יאפשר את פתיחת השורות לאנשים שאינם מזוהים פוליטית והם בעלי מוניטין בתחומי הכלכלה, הניהול העסקי ובתחומים מקצועיים מובהקים אחרים.

9.  עקרון הנחיצות במשרות אמון יכול להיות מקובל, בשני סייגים: מכסה סבירה של משרות אמון המוקצות לכל שר ומשרד ממשלתי; ואיוש חסר פשרות של משרות האמון על ידי אנשים בעלי כישורים ויכולות המתאימים לתפקיד, שכן הם אמורים להיות יד ימינם של השרים. כינון הוועדה לאישור מינויים פוליטיים במשרדי הממשלה יאפשר את הבקרה והפיקוח הנחוצים כדי להבטיח מועמדים ראויים למשרות האמון.

10.       העסקת יועצים חיצוניים על ידי משרדי הממשלה ובידיעת הגורמים הפוליטיים היא מקור להעברת כספים רבים למקורבי השר והמפלגה. רק לעתים רחוקות נודע לציבור על פגם כלשהו בהעסקת יועץ חיצוני, ואולם המציאות היא שונה; התופעה קיימת ולכאורה מתנהלת על פי הכללים. כינון הוועדה לאישור חוזים להעסקת יועצים חיצוניים יאפשר בקרה יעילה של העסקת יועצים חיצוניים מטעמים פוליטיים בלבד, לעתים קרובות בלי כל תמורה של ממש לפעילות המשרד.

11.       הצוות הממונה על בחירת יושבי ראש הוועדות השונות והרכב חברי הוועדות מבטיח שלא תהיה מעורבות פוליטית באיוש הוועדות וכן מבטיח את איכותן של הוועדות, שהמשימה שהוטלה עליהן חיונית מאוד לתפקודו התקין של השירות הציבורי.

12.       הוועדה העליונה תהיה אמצעי נוסף במאבק בשחיתות השלטונית, וכן הוועדה תשתף פעולה עם גורמים נוספים, כמו משרד מבקר המדינה, אשר ממצאיו חשפו את היקף תופעת המינויים הפוליטיים, וזאת כדי למגר את התופעה על ידי קביעת נורמות חדשות.

קידום ההצעה:     חקיקת חוק הוועדה העליונה לאישור מינויים, משרות וייעוץ בשירות הציבורי.