על "רקע תופעה הולכת ומתרחבת של אי -ציות להוראות חוקי העבודה לרבות צווי ההרחבה" יזמה הממשלה את חקיקתו של החוק להגברת האכיפה בדיני עבודה, תשע"ב-2012. חוק זה נשען על המלצותיה של ועדת היגוי לנושא אכיפת חוקי עבודה שהוקמה באפריל 2006 במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן: תמ"ת). המלצות הללו ביטאו "גישה חדשנית בתפיסה משותפת המבטאת סולידאריות חברתית שבמרכזה זכויות העובד בהתאם לחוקי המגן וצווי הרחבה, בהתאמה לנורמות כלכליות וחברתיות מתוקנות זאת, כאשר הצדדים הישירים ליחסי העבודה הקיבוציים במשק - ארגוני העובדים וארגוני המעסיקים - ביחד עם הממשלה, קובעים את הנורמות הראויות בשוק העבודה הישראלי"[i]. ואכן על-פי ניסוחו, נועד החוק "להגביר ולייעל את האכיפה של חוקי העבודה על ידי הנהגת הליך מינהלי להטלת עיצום כספי על מעבידים ועל מזמיני שירות, וכן על ידי תיחום האחריות האזרחית והפלילית על מזמיני שירות, תוך התערבות בחוזה ההתקשרות בין מזמין השירות לבין המעביד"[ii].
כפי שניתן להבין משמו, החוק להגברת האכיפה בדיני עבודה לא יצר נורמות חדשות ואף לא הטיל על מעסיקים חבויות שלא היו קיימות עד כה בספר החוקים, אלא עיקרו, ומכאן חידושו, בכך שהוא קבע מנגנון ענישה מנהלי, המאפשר הטלת סנקציות ללא צורך בנקיטה בהליכים דיונים בבתי משפט. היינו, החוק מאפשר הגברת האכיפה של דיני עבודה על-ידי מתן סמכות לרגולטור להטיל עיצומים כספים בהליך פשוט ומהיר יחסית, כאשר לכל הפרה נקבע עיצום כספי. בצד הדברים, מכיל החוק כללים באשר להיקף האחריות של מזמין שירות וכן כללים באשר למידת האחריות ביחס לכך לעובד ברשות ציבורית.
לאור האמור ניתן להבין כי כניסתו של החוק לתוקף ביולי 2012 יצרה גל של ציפיות ש"כללי המשחק משתנים". כתבות כמו "בשורה לעובדים: החוק להגברת אכיפת דיני עבודה נכנס לתוקף[iii]", "התמ"ת: "נשלש הקנסות למפרי חוקי העבודה"[iv] ואף הודעה של התמ"ת לתקשורת[v] ביטאו ציפיות אלה, ואכן נראה היה כי הקביעה הלא מתפשרת להטלת קנסות בגובה קבוע ואחיד עושה את שלה, ולא מעט גופים צבורים החלו בעריכת סקרי ציות ומינו בודק שכר, פעולות שע"פ החוק מקנות הגנה טובה מפני הליכים.
הרתעת מעסיקים - תכלית החוק
כשמו, תכלית החוק להגברת האכיפה הוא ליצור הרתעה שתניע מעסיקים לשמור על זכויות עובדיהם, והוא עושה זאת על-ידי "מקל וגזר"; מצד אחד מציג מודל נורמטיבי המהווה הגנה לאלה הפועלים לפיו, ומאידך גיסא מנגנון ענישה לאלה המפרים את החוק.
את ההרתעה משיג החוק באמצעות תפריט המונה 53 עבירות על חוקים שונים בתחום משפט העבודה, כאשר בצד כל עבירה עיצום. ברי, כי קביעת מסגרת שכזו בהליך מנהלי, שמעצם טיבעו שם דגש על הענישה ופחות על זכויות המפר[vi], חייבת להיות אחידה וברורה שאפילו "הממונה אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בפרק"[vii].
ברם למרות שועדת ההיגוי, שעל-פי המלצותיה חוקק החוק, קבעה שיש "להקנות סמכות לרגולטור להטיל עיצום כספי על מעביד המפר הוראה מהוראות חוקי העבודה וצווי ההרחבה" ולא קבעה כללים להפחתת עיצומים[viii], עשה כן כאמור המחוקק. יתכן והדבר נעשה היות והחקיקה הנה פרי של שיתוף פעולה בין ההסתדרות לבין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים. ואכן נוסף לחוק חריג לפיו "השר רשאי לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה ניתן להפחית את סכומי העיצום הכספי". ובדברי ההסבר לחוק הובהר "לקבוע בתקנות סוגי מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם רשאי הממונה להטיל עיצום כספי נמוך מן הקבוע בחוק".
ברם, עוד לא יבש הדיו על החוק וכבר, חודש לאחר שהחוק נכנס לתוקף, הוציא שר התמ"ת תחת ידו את התקנות להגברת האכיפה של דיני העבודה (הפחתה של סכום העיצום הכספי), תשע"ב-2012 הקובעות כי הרגולטור רשאי להפחית למעביד את סכום העיצום הכספי (ראה דוגמאות בטבלה).
עיון בתקנות מעלה כי סכומי העיצומים אינם גבוהים יחסית[ix], וכן לא כל הפרמטרים נשענים על כללים ברורים ונוקשים, אלא ישנם פרמטרים לפיהם העיצום יופחת בהתאם להתרשמותו של פקיד במשרד התמ"ת מ"הנסיבות האישיות" של המקרה.
יצירת נורמה שונה
כאמור בעוד שהחוק מבקש לעודד אכיפת חוקי עבודה באמצעות הטלת עונש כספי על המפר[x], יוצרות התקנות דה פקטו נורמה מעט שונה לפיה העונש נתון לשינוי. לשון אחר, הענישה הצפויה בגין מעשים המהווים עבירות פליליות שיש בכוחן לפגוע בזכויות עובדים, לא זו בלבד שהם אינם בשיעור היכול להרתיע מעסיקים, בטח לא ביחס ל"חסכון" המושג עקב אי קיום החוק, אלא שעתה ניתן אף יהיה להפחית את גובהן. היינו דרך ההתקנות, נוצר רובד נוסף שביטל את הדיכוטומיה של "החטא ועונשו", לפיו מי שעבר על החוק (ואף לא נקט בצעדים שבכוחם להגן עליו מפני הטלת עיצומים) יכול לקבל פטור חלקי מהעונש, על-ידי הפחתת העיצום. לדוגמא באם מעסיק ניכה לעובד סכומים האסורים לפי חוק הגנת השכר, אזי הלה יקבל הפחתה של 25% מהעיצום, אם הוא לא ביצע את אותה עבירה ב 5 השנים האחרונות.
מצב דברים זה מעלה על פניו קושי: האם האיזון שהתקנות מבקשות ליצור בין הערך שבגינו מוטלים העיצומים ובין זכויותיהם של המעסיקים, על-ידי יצירת כללים המאפשרים הפחתה של גובה העיצום הכספי, אכן עולה בקנה אחד עם מטרת החוק ומסייע להגשמת החקיקה? לשון אחר האם חקיקת משנה שאמורה לסייע בהגשמת החקיקה הראשית, עושה כן במקרה זה והתקנות אכן מסייעות "להגביר ולייעל את אכיפתם של דיני העבודה"? אך לא רק אלה, המצב דנן מעלה שאלות נוספות ובהם:
א. האם מתן ערוץ התגוננות נוסף כנגד העיצומים יגביר את אכיפת דיני עבודה?
ב. האם קביעה פוזיטיבית לפיה יינתנו הנחות מעיצומים בהתקיים נסיבות מיוחדות (מי לא טוען שנסיבותיו מיוחדות?) תגביר את אכיפת דיני עבודה?
ג. האם מתן אפשרות להפחתת עיצומים, גם בגין נסיבות אישיות, לא תסיט את נקודת הדיון הנורמטיבי מההפרה ומשמעותה, לנסיבות שבגינן הפר המפר את החוק? האם אין בכך משום פגיעה בכוחו של החוק לשנות נורמות על-ידי חינוך לתרבות של ציות ושמירה על זכויות עובדים?
ד. האם הקביעה כי בסמכותו של פקיד במשרד התמ"מ, ובאישור היועמ"ש של המשרד, להפחית עיצומים תייעל את האכיפה של דיני עבודה?
לכל הדעות מוקדם להשיב על שאלות הללו, ויתכן שהיה מקום להמתין עם פרסום התקנות עד לאחר שיצטבר ניסיון בהפעלה של סוג זה של אכיפה עונשי, אך ללא ספק ניתן לקבוע שתקנות מוסיפות ממד חדש לאתגר עמו יתמודד הרגולטור.
באחד מהמערכונים המפורסמים של הגשש החיוור עומד לדין נאשם שמעלה בפני השופט שורה של טיעונים מקלים בהם שאימו הייתה "אחות רחמנייה", ביחס לכל טיעון מפחית השופט את גובה הקנס כך שבסופו של דבר יוצא כי המדינה חייבת לנאשם כסף. כפי שציינו מוקדם עדין לדעת כיצד תעלה האכיפה המנהלית והאם נורמות אלה אכן יביאו להגברת האכיפה של חוקי מגן וצווי הרחבה, אך כבר עתה נראה כי תקנות אלה יספקו למעסיקים ובאי כוחם אמצעי נוסף בהתמודדות עם הרגולציה החדשה, ויתכן שמחזות כדוגמת זה שבמערכון הנזכר יהוו חלק מהעיסוק באכיפת החוק.
הערות
[i] , ראה דברי הסבר לחוק (סעיף כללי).
[ii]. ראה דברי הסבר לחוק (סעיף 1(.
[iii] . חן מענית, גלובס 18.6.2012
[iv] . מיקי פלד, כלכליסט 29.5.2012
[v] . הפך באכיפה מול מעסיקים: הצעת החוק הממשלתית להגברת האכיפה של חוקי העבודה תובא לאישור מליאת הכנסת. שר התמ"ת שלום שמחון: החוק יאפשר ל - 100 אלף עובדים לעלות מעל לקו עוני האכיפה המנהלית באמצעות העצומים הכספיים תחול גם על צווי ההרחבה בענייני פנסיה (30.11.11) (ב www.moital.gov.il).
[vi]. ענישה בהליך מינהלי להבדיל מהפלילי נועדה לטפל בהפרות שהיסוד הנפשי הנדרש לשם הוכחת ביצוען הוא לכל היותר יסוד נפשי של רשלנות. בשונה למקובל בבתי המשפט הליך המנהלי הנו אינקוויזיטורי, כאשר הממונה מוסמך לברר את העניין שלפניו מבלי לעמוד על זכויותיו של המפר, כגון זכות השתיקה. מאידך הגוף המנהלי אינו מוסמך להטיל על מי שביצע הפרה, אמצעי אכיפה כוללים שלילת חירות.
[vii].סעיף 8א לחוק
[viii]. הועדה הסבירה את חשיבות בהטלת עיצומים, בין היתר, לאור העובדה ש"קיימת במדינת ישראל תופעה מתמשכת ואף מתרחבת של אי ציות לחוקי המגן, לצווי הרחבה ולנורמות הללו", ובכך ש"הפוטנציאל העיקרי לאותן הפרות הן אוכלוסיות חלשות וחסרות מודעות שאין בכוחן להתמודד עם העוולות והעושק שנעשה להן וחוששים כל העת לאובדן מקום עבודתם".
[ix].התקנות כוללות הוראות לכפל עיצום במצב של עבירה מתמשכת.
[x]. מעבר לאמור נקבע בחוק כי "תשלום עיצום כספי לא יגרע מאחריותו הפלילית של מעביד בשל הפרת" (סעיף 13 לחוק).
המאמר פורסם בניוז1
