הזכות לקבל מידע מרשויות הציבור הינה זכות שהוכרה מכח פסיקת בתי המשפט עוד בטרם חקיקתו של חוק חופש המידע. בית המשפט העליון קבע כי המידע המצוי ברשות הרשות הציבורית איננו נחלתה הפרטית, ובהיותה נאמנה של הציבור הרי שגם המידע המוחזק על ידה איננו קניינה הבלעדי . עם זאת, ובדומה לזכויות יסוד אחרות שהוכרו בעבר רק מכח פסיקה, העלאת זכות זו לכדי זכות המעוגנת עלי ספר יצרה חיזוק מהותי לזכות זו, כמו גם העלאה של המודעות הציבורית לקיומה, עד כדי שהיו שכינו שינוי זה בגדר "מהפיכת המידע" ו - "עידן חדש במשפטה הציבורי של ישראל" .
דברי ההסבר שנכללו במסגרת הצעת החוק מבהירים בלשון חוקתית מהם המטרות והערכים החברתיים אשר אותם באות הוראות החוק לשרת:
"נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי שלטון. "
חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 (להלן: "החוק"), פורסם ביום 29.05.1998. החוק קבע כי תחולתו תהיה בתום שנה מיום פרסומו , וזאת על מנת לאפשר לרשויות הציבור זמן להתארגן באופן נאות לקראת יישומו, ובכלל זה למנות ממונים, לקבוע נהלים פנימיים ולהסדיר נושאים של כוח אדם, סמכויות ותקציבים.
אף כי מבחינה מנהלתית ומבנית, אכן נעשתה עבודת התארגנות מסויימת בקרב הרשויות הציבוריות, דומה כי עדיין ארוכה הדרך ככל שהדברים נוגעים להפנמה המהותית של הוראותיו, ובייחוד של רוח הדברים הנושבת מהוראות החוק. לשם המחשה בלבד נצביע על כך כי במסגרת דיווח הממונה לפי חוק חופש המידע באגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין לשנת 2000, פורסם כי 86.5% מן הבקשות שהוגשו בשנת 2000 נענו בשלילה (!) ורק 13.5% נענו בחיוב (בסה"כ רק 29 מתוך 215 בקשות נענו בחיוב). אכן, סטטיסטיקה מדאיגה.
אין חולק על כך שביסוד החוק עומדות מטרות ראויות, בעלות חשיבות מן הדרגה המעלה הראשונה. עם זאת, כפי שניתן להיווכח, מבחן היישום בפועל של המושגים והמטרות לדרכי פעולה בפועל, אינו פשוט.
ברשימה זו ננסה להציג את הדרך אותה אנו רואים כדרך הראויה והנכונה ליישום הוראות החוק הלכה למעשה בתחום דיני המס, ובפרט - היחס בין זכותו של הנישום לקבלת מידע לבין אינטרסים מתחרים, כגון הזכות לפרטיות ופעילותן התקינה של רשויות המס.
2. חוק חופש המידע - כללי
סעיף 1 לחוק, המנוסח באופן הצהרתי וחגיגי (נוסח המאפיין בדרך כלל סעיפים הכלולים בחוקה או בחוקי יסוד) קובע את העיקרון הכללי העומד בבסיס החוק:
"לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה".
ואכן, זכות בסיסית ויסודית זו, היא נשמת אפו ומהותו של החוק, ובעצם -"כל התורה כולה על רגל אחת". לאורה יפורש החוק במקרה של קושי פרשני, והיא שראוי שתשמש מורה דרך בפני פקיד הציבור, כמו גם בפני השופט, ביושבם לדון בבקשת האזרח למידע. יש לתת את הדעת כי החוק עוסק בזכותו של הפרט לקבל מידע מן הרשות, ואין הוא מסדיר את הנושא של זכותה של רשות לקבל מידע מרשות אחרת (מסירת מידע בין רשויות), נושא המוסדר בחוק לתיקון דיני המיסים (חילופי ידיעות בין רשויות המס), התשכ"ז - 1967.
בהמשך, מפרט החוק את התנאים למימוש זכותו זו של מבקש המידע: מהו המידע החוסה תחת כנפי החוק, מיהן הרשויות הציבוריות הכפופות לחוק, מהן המגבלות הקיימות ביחס לזכות לקבל מידע, ומהם הליכי הפניה לקבלת מידע והטיפול בסירוב להעניק מידע.
לא נעמוד במסגרת מאמר זה על כלל הוראות החוק, ואולם נציין כי הגדרת המונח "רשות ציבורית" הינה רחבה וכוללת בחובה, בין היתר, את הממשלה, משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, ולפיכך אין ספק כי רשויות המס הינן בכלל זה.
כמו כן, המונח "מידע" מוגדר אף הוא בצורה רחבה ביותר כ -
"כל מידע המצוי ברשות ציבורית , והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב;" .
כפי שניתן לראות הגדרת המונח "מידע" הינה סיבובית (טאוטולוגית), שכן היא משתמשת במונח עצמו לצרכי הגדרתו. למרות זאת, ככל הנראה לעניין הגדרת המונח "מידע" לא קיימת מחלוקת בנוגע לתחולתו, ומחלוקת כאמור אף לא התעוררה עד כה ביחס לסוגיה ספציפית זו בין רשויות המס והנישומים ככל שהדברים נדונו בפסיקה.
ויובהר, המידע החוסה בתחולת החוק אינו רק מידע אשר לפרט אינטרס אישי בגילויו, אלא אף מידע בעל אופי ציבורי כללי אשר למבקש אין אינטרס אישי ביחס אליו.
נוהל קבלת המידע הינו כדלקמן : על האזרח להגיש בקשה בכתב לממונה על העמדת מידע לרשות הציבור ברשות הרלוונטית , אין המבקש חייב לציין את הטעם לבקשה, ואולם הגשת הבקשה עשויה להיות כרוכה בתשלום אגרה . על הרשות להחליט בבקשה תוך 30 יום (ניתן להאריך מועד זה ל-60 יום). במקרה והחליטה הרשות לדחות את הבקשה, עליה לשלוח למבקש הודעה בכתב המפרטת את נימוקי ההחלטה ועל זכות המבקש לעתור כנגד ההחלטה בתוך 30 יום לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים .
3. המגבלות הקבועות בחוק ביחס למסירת מידע
כפי שהוצג לעיל, לאזרח (ובכלל זה לנישום) עומדת זכות עקרונית רחבת היקף לקבלת מידע הנמצא בידי רשויות המס. עם זאת, החוק קובע מספר לא קטן של מקרים שבהם הרשות הציבורית אינה רשאית למסור מידע או שאינה חייבת במסירת מידע. מקרים אלה מסווגים בחוק ל - 3 קטיגוריות עיקריות:
א. רשות לסרב מטעמים טכניים שעניינם הנטל הכבד המוטל על הרשות להשיג את המידע.
ב. איסור גילוי מידע מטעמים של בטחון המדינה, יחסי החוץ או חקיקה מפורשת האוסרת גילוי מידע .
ג. היעדר חובה למסור מידע במקרים בהם אינטרסים ציבוריים אחרים המנויים בחוק מצדיקים זאת.
נציג קטיגוריות אלה כסדרן, כאשר בהמשך המאמר נרחיב ביחס לכל אחת מהן, ולנסיבות בהן יש או אין מקום ראוי לעשות שימוש בפועל בכל אחת מהן.
3.1 רשות לדחות בקשה על יסוד טעמים של מאמץ בלתי סביר להשיגו
מקרים אלה, המפורטים בסעיף 8 לחוק, כוללים נסיבות מסויימות שהמשותף להן הינו העובדה כי השגת המידע דורשת מן הרשות מאמצים בלתי סבירים, או כאשר המידע ניתן להשגה על ידי המבקש בדרך חלופית שאיננה מכבידה עליו יתר על המידה (כגון פניה לרשות אחרת, או קבלת המידע ממאגר קיים תמורת תשלום).
נושא זה יידון על ידינו במסגרת סעיף 8.2 למאמרנו.
3.2 איסור מסירת מידע מחשש לפגיעה באינטרסים חיוניים ולאור חקיקה
סעיף 9(א) לחוק קובע כדלהלן:
"רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;
(2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת;
(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי כל דין;
(4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין."
למעשה, הוראת סעיף קטן (4) המתייחסת לאיסור גילוי על פי כל דין, כוללת בחובה ממילא איסור גילוי של מידע המוגן על פי חוק הגנת הפרטיות, ולפיכך לכאורה מתייתרת הוראת סעיף קטן (3). זאת ועוד, מבחינה עיונית גם הוראת סעיף קטן (4) מיותרת, לאור הוראת סעיף 20 לחוק הקובעת כי "אין בהוראות החוק כדי לגרוע מתוקפו של חיקוק המחייב, המתיר או האוסר או המסדיר באופן אחר גילוי או מסירה של מידע שבידי רשות ציבורית". עם זאת, ככל הנראה ביקש המחוקק להבהיר את הדברים, ולפיכך לא נמנע מחזרה מקום בו הדבר נדרש לצורך הבהרה.
לענייננו, ככל שהדברים נוגעים לזכות לקבל מידע מרשויות המס, עשויה להיות רלוונטיות בייחוד להוראות סעיפים קטנים (3) ו - (4):
כך, מידע שמבקש נישום אחד, עלול להוביל בנסיבות מסויימות לפגיעה בפרטיותו של נישום אחר ולפיכך לחסות תחת החריג הקבוע בסעיף קטן (3) (לדוגמה מידע שמבקש אדם על שומת מתחרהו העסקי). נושא זה יידון בהרחבה במסגרת פרק 6 למאמר, תוך הצגת ההיבטים הרלוונטיים.
זאת ועוד, דיני המס עצמם כוללים הוראות המגבילות מסירת מידע ומטילות חסיון על מידע המגיע לרשויות המס, ובכלל זה הוראות סעיפים 231 עד 235 לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א - 1961, סעיף 105 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח מכירה ורכישה), התשכ"ג - 1963, וסעיף 142 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו - 1975 , ולפיכך לכאורה, קיימת חקיקה המונעת גילוי מידע כאמור, והנכנסת לתחולת סעיף 9(א)(4) לחוק.
עם זאת, בחינה של הדברים לגופם ועל בסיס דיון מהותי מלמדת כי לא בהכרח כך הם פני הדברים, ויש מקום לעמוד על התכלית החקיקתית העומדת ביסודם של סעיפים, על מנת להגיע למסקנות המשפטיות בדבר נסיבות תחולתם ואי תחולתם. נושא זה יידון בהרחבה במסגרת פרק 5 למאמר, ואולם נציין כבר עתה כי חקיקה זו, כפי שפורשה הן על ידי רשויות המס והן בפסיקה מצביעה על כך, תכליתה היא לשרת שני אינטרסים עיקריים:
א. שמירת פרטיותו של הנישום ומניעת חשיפת פרטים ביחס אליו, ובכלל זאת מניעת החשש כי פרטים הנמסרים על ידו לרשויות המס יגיעו לגורם אחר.
ב. שמירת אינטרסים של המדינה בגביית מס אמת ומניעת התחמקות ממס.
כפי שנצביע בהמשך, הוגבלה וצומצמה תחולתם של סעיפי הסודיות מקום בו נמצא כי החיסיון אינו משרת אינטרסים אלה (כגון במקרה בו המדובר במידע שנמסר בעבר על ידי הנישום עצמו או מי מטעמו), או כאשר החיסיון התנגש עם אינטרס אחר שלו יוחסה חשיבות רבה יותר בנסיבות העניין (כגון זכותו של נאשם להגן על חירותו).
3.3 היעדר חיוב למסור מידע על בסיס טעמים אחרים
סעיף 9(ב) לחוק קובע נסיבות בהן רשות ציבורית "אינה חייבת" במסירת מידע. ודוק - אינה חייבת קובע הכתוב - ואולם רשאית היא.
הסעיף קובע במסגרת 10 סעיפי משנה אימתי לא תחול חובה לגילוי מידע, ובכלל זה לענייננו רלוונטיות בעיקר החלופות הבאות:
"(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;
...
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
...
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי...
(7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;
(8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה:
(א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות;
(ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן;
(ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי; "
הסעיף מצביע איפוא על אינטרסים נוספים העשויים להתמודד מול הזכות למידע, ולהשפיע על ההחלטה האם להיענות לבקשה אם לאו.
ככל שהדברים נוגעים לבקשות מידע המופנות לרשויות המס, נראה כי עיקר הסירוב נוגע למקרים בהם החשש המובע מצד רשויות המס הינו החשש מסיכול פעולתן בגביית מס, כתוצאה ממסירת המידע. זאת - עקב חשש מתכנון מוקדם על ידי הנישום ו/או התחמקות ממס. קיים, איפוא, קשר הדוק בין חלופה זו הקבועה בחוק (בסעיף 9(ב)), לבין החלופה שהוצגה לעיל (במסגרת סעיף 9(א) לחוק) שעניינה איסור מכח חוק, שכן אחת מתכליות החוק, כפי שהוצגה לעיל, הינה ההגנה על האינטרסים של רשויות המס בגביית מס. נושא זה יידון בהרחבה במסגרת פרק 7 למאמר.
4. האיזון הראוי בין זכות הנישום למידע ואינטרסים מתחרים - שיקולים כלליים
4.1 האיזון כתהליך שקילה של אינטרסים
אכן, אין ספק כי הזכות למידע אינה זכות מוחלטת, והיא עשויה להיות מוגבלת בנסיבות מסויימות, כפי שקובע אף החוק במפורש. עם זאת, יש לזכור כי גישת המחוקק הינה כי המדובר בזכות בסיסית ויסודית המשרתת אינטרסים ראשונים במעלה. לפיכך, יש לתת לזכות זו מעמד ומשקל ראוי ולא בכל מקרה של קיום אינטרס נוגד תיסוג זכות זו.
בדומה לאיזונים אחרים, הנעשים בין ערכים מתחרים במשפט הישראלי , ראוי אף לעניין זה שהאיזון יעשה על בסיס נסיבותיו של כל מקרה לאור בחינה של שלושה משתנים עיקריים:
א. מהו המשקל שיש לייחס לאינטרס של גילוי המידע בנסיבות העניין.
ב. מהו המשקל שיש לייחס לאינטרס המתחרה (כגון הגנת הפרטיות, מניעת פגיעה בעבודת הרשות וכו').
ג. מהי הדרך הנכונה לאזן בין האינטרסים המתחרים (מבחן האיזון).
4.2 הוראות סעיף 10 לחוק: שיקולי הרשות הציבורית
חוק חופש המידע מתייחס, אם כי באופן חלקי, לשיקולי הרשות הציבורית בעת שקילת ההחלטה האם למסור מידע אם לאו. סעיף 10 לחוק קובע כדלהלן:
"בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה. "
הסעיף מונה איפוא שני שיקולים אפשריים: "עניינו של מבקש המידע" ו - "העניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של בריאות הציבור, בטיחותו או שמירה על איכות הסביבה". אף כי עולה מן הסעיף שאין אלה השיקולים היחידים (וראה המילים "בין היתר"), אין ספק שהמדובר בשיקולים בעלי מעמד מיוחד, שאם לא כן, לא היה טורח המחוקק לציינם במפורש.
לעניין זכותו של הנישום לקבל מידע מרשויות המס, דומה שאין רלוונטיות של ממש לשיקול השני שנמנה לעיל (שעניינו בנושאים של בריאות, בטיחות ושמירה על איכות הסביבה). עם זאת, בהחלט עשויים להיות אינטרסים ציבוריים נוספים בעלי חשיבות (שאינם מנויים בסעיף), אשר יכול ותהיה להם השלכה אף בהקשר לבקשה לגילוי מידע הנוגעת לתחום המס, כגון אינטרסים ציבוריים שעניינם שיוויון ומדיניות מס שיוויונית, הנחלת שלטון החוק וכו' .
נבקש להרחיב ככל שהדברים נוגעים לשיקול הראשון שנמנה לעיל: עניינו האישי של מבקש המידע.
4.3 עניינו של מבקש המידע
כאמור, הזכות לקבל מידע כפי שהיא מוכרת בחוק חופש המידע, אינה מותנית בקיום אינטרס אישי של מבקש המידע. סעיף 7(א) לחוק מציין במפורש כי "אין המבקש חייב לציין את הטעם לבקשתו". כך, יכול אדם לפנות ולבקש מידע ציבורי, או מידע על אחר, מבלי לציין את הטעם לבקשתו, כאשר כמובן, כנגד בקשתו זו יישקלו אינטרסים מתחרים כגון, הזכות לפרטיות או חסיון הקבוע בדין ביחס למידע.
עם זאת, לנוכח סעיף 10, אין ספק כי כאשר מצביע המבקש על אינטרס אישי או זיקה מיוחדת שלו למידע, הרי שהמשקל שייוחס לבקשתו יהיה כבד הרבה יותר, ומקום בו תבקש הרשות לסרב לבקשה יוטל עליה נטל כבד הרבה יותר.
ההכרה בחשיבות האינטרס האישי מוצאת ביטויה לא רק במסגרת סעיף 10 לחוק. כך לדוגמה, האגרה בגין תשלום המידע נמוכה יותר מקום בו המדובר במידע שמבקש אדם אודות עצמו . כמו כן, במסגרת צו שהוצא מכח החוק נקבע כי "רשות ציבורית לא תמסור מידע בנוגע לאיתור שבויים ונעדרים, למעט מי שיש לו עניין אישי במידע..." .
קיום אינטרס אישי כשיקול המחזק באופן מהותי את משקל הבקשה למסירת מידע הוכרה גם בפסיקה .
4.4 קיום אינטרס אישי לנישום
דומה כי ככל שמדובר בזכותו של נישום לקבל מידע, ניתן יהיה להצביע במרבית המקרים באופן ישיר על קיומו של אינטרס אישי: מידע המתבקש על ידי נישום מרשויות המס עשוי להשפיע במישרין על כיסו של הנישום, ועל זכות הקניין שלו - זכות המוכרת כזכות יסוד חוקתית . לפיכך, במקרה בו אכן קיים אינטרס כספי ישיר ומהותי - אין ספק כי יש להקנות לבקשת המידע משקל רב, ולפיכך סירוב לבקשה או סירוב חלקי יוצדק רק על סמך איזון זהיר מול אינטרסים כבדי משקל עד מאוד (ואלה יידונו בהמשך המאמר).
אינטרס הנישום במידע עשוי לבוא לידי ביטוי בסיטואציות שונות. יכול הוא לבוא לידי ביטוי ללא כל התדיינות ומחלוקת עם רשויות המס (כפי שהיה המצב בעניין אפרת רונן שיידון להלן ), ויכול הוא לבוא לידי ביטוי בעת מחלוקת עם רשויות המס - בשלב ההשגה או אף בשלבים מאוחרים יותר של ניהול התדיינות משפטית (במסגרת גילוי מסמכים) . באלה, גם אלה, קיים לנישום אינטרס מהותי בגילוי המידע, ויש לבחון האם קיים טעם מהותי להגבלה של זכות זו. ודוק, הנטל הוא על הרשות להוכיח מגבלה על זכותו זו של הנישום, והיעדר התייחסות ספציפית לזכותו זו של הנישום בחקיקת המס המהותית והדיונית אין בה כדי לשלול זכותו הבסיסית מכח עקרונות המשפט המינהלי והחוקתי בכלל ומכח חוק חופש המידע בפרט.
דברים אלה יפים מקל וחומר מקום בו המדובר בנישום שהינו נאשם בהליך פלילי. בנסיבות אלה, קבלת המידע כרוכה למעשה במתן האפשרות לנאשם להגן על חירותו, זכות יסוד בסיסית, אשר בהתקיימה יגדל משקלה של הזכות לקבלת מידע עוד יותר, והדברים אף יפורטו בהמשך .
4.5 מידע שמבקש נישום אודות עצמו ומידע שנמסר על ידי הנישום
בהמשך למסקנה שהוצגה לעיל, ולפיה יגבר משקלה של הזכות לקבל מידע מקום בו לנישום קיים אינטרס אישי ממשי בקבלת המידע, הרי שבייחוד עשוי להיות האינטרס בעל משקל נכבד מקום בו המידע המבוקש על ידי הנישום הינו מידע אודות עצמו, קרי אודות הפרטים הנוגעים לו המצויים אצל רשות הציבור.
מסקנה זו נובעת ממספר נימוקים:
ראשית, מקום בו מבקש נישום מידע אודות עצמו, חזקה היא שאכן קיים אינטרס אישי במידע, וזאת אף אם לא צויין הדבר על ידו במפורש. כפי שהוסבר לעיל, מכיר החוק בכך שמקום בו קיים אינטרס אישי, תהיה הזכות לקבלת מידע חזקה יותר.
שנית, זכותו הבסיסית של אדם היא לדעת מהו המידע המופיע אודותיו אצל רשויות המדינה. זכות זו מוצאת ביטויה, בין היתר, גם במסגרת חוקים שונים, כגון חוק הגנת הפרטיות - הקובע כי "כל אדם זכאי לעיין...במידע שעליו המוחזק במאגר מידע" , חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים הקובע כי על אף חסיון המרשם הרי ש"כל אדם זכאי לעיין במידע שבמרשם הנוגע לו" אברהם אלתר, עו"ד avi@altertax.co.il
ניר הורנשטיין, עו"ד; זיו שרון, עו"ד
משרד דר' א. אלתר ושות' עורכי דין http://www.altertax.co.il
מקור המאמר: www.Articles.co.il - מאמרים לשימוש חופשי
|
כלים שימושיים למאמר: |



